La gestione virtuale del trattamento di fine rapporto ed alcune problematiche normative e fiscali in materia di previdenza complementare per il pubblico impiego

La previdenza complementare ha lo scopo di erogare più elevati livelli di copertura previdenziale rispetto a quelli offerti dal sistema pubblico. Essa è finanziata dai contributi a carico del lavoratore e del datore di lavoro, nonché mediante il TFR, attraverso un meccanismo ad adesione volontaria, basato sulla capitalizzazione. Nel pubblico impiego la previdenza complementare, nonostante le continue riforme che hanno abbattuto i livelli delle prestazioni pensionistiche, ha stentato ad affermarsi rispetto al settore privato. Questo è accaduto sia per la mancanza di risorse per l’avvio sia per l’esistenza di una serie di ostacoli di ordine giuridico ed economico, quali la gestione virtuale del TFR per i dipendenti pubblici. Tale difficoltà è stata superata attraverso un complesso iter legislativo.

 

 

 

SOMMARIO: 1.Cenni sulle forme di previdenza complementare - 2. L’estensione del Trattamento di fine rapporto ai dipendenti pubblici - 3.Le peculiarità rispetto all’art. 2120 del Codice civile - 4.TFS e TFR per i dipendenti pubblici non privatizzati - 5. La gestione virtuale del TFR dei dipendenti pubblici - 6. La diversità di disciplina della previdenza complementare per il pubblico rispetto al settore privato - 7. La diversità di disciplina di previdenza complementare tra dipendenti pubblici contrattualizzati e non.

1.Cenni sulle forme di previdenza complementare

 

Nonostante, a partire dagli anni 90 e fino al 2001, anche la pubblica amministrazione sia stata caratterizzata dai processi di riforma previdenziale, con conseguenti abbattimenti del livello delle prestazioni pensionistiche, le forme di previdenza complementare (ed in particolare i fondi negoziali), per i dipendenti pubblici, hanno stentato ad affermarsi, rispetto al settore privato.

Ciò a causa, sia di problemi legati al reperimento delle risorse per il loro avvio, sia per l’esistenza di un ostacolo di ordine economico-giuridico e cioè l’assenza, nel settore pubblico, della principale fonte di finanziamento presente, invece, nel settore privato: il TFR (trattamento di fine rapporto). Tale ostacolo è stato superato attraverso un complesso iter legislativo.

Le forme di previdenza complementare sono strumenti volti ad erogare “più elevati livelli di copertura previdenziale” rispetto a quelli offerti dal sistema pubblico (Cfr. Art. 1 D.Lgs. 124/93, art. 1, D.Lgs. 252/05). Sono strumenti ad adesione volontaria (art. 3, comma 4, D.Lgs. n. 124/93, art. 1, c. 2 D.Lgs. 252/05) e il cui meccanismo di funzionamento si basa sulla capitalizzazione (art. 7, comma 5, D.Lgs. 124/93 e art. 3, comma 1, lett e), D.M. n. 211/97). I finanziamenti (contributi a carico del lavoratore e del datore di lavoro, quote di TFR) confluiscono in un conto individuale e vengono investiti nei mercati finanziari prevalentemente per il tramite dei gestori professionali a ciò abilitati scelti dal fondo. Tale meccanismo è volto all’ottenimento di un montante derivante dalle risorse investite e dai relativi investimenti. Il montante verrà, poi, utilizzato per l’erogazione delle prestazioni previdenziali, secondo le regole dettate dalla disciplina di riferimento.

Ciò che rende le forme di previdenza complementare diverse da altri strumenti finanziari tradizionali (per esempio, i fondi comuni di investimento) è l’esistenza di una serie di norme di controllo e criteri e limiti di investimenti, specifici e stringenti, tesi al raggiungimento dello scopo previdenziale cui essi tendono.

Nell’ambito della previdenza complementare, è possibile identificare sia le forme collettive (fondi pensione chiusi, fondi pensione aperti ad adesione collettiva), che si rivolgono ad un collettivo omogeneo di destinatari definiti sulla base di appositi criteri (es.: lavoratori di una stessa impresa, lavoratori cui si applica uno stesso tipo di contratto, lavoratori di uno stesso comparto, ecc.), sia le forme individuali c.d. FIP (adesione individuale ad un fondo aperto, sottoscrizione di un piano individuale di previdenza attuato tramite contratti di assicurazione sula vita c.d. PIP), le quali si basano invece sull’adesione del singolo soggetto, considerato in quanto tale, che volontariamente ed indipendentemente da disposizioni varie (previste ad esempio dalla contrattazione collettiva) aderisce a strumenti previdenziali messi a disposizione sul mercato da appositi operatori (banche, assicurazioni, società di intermediazione mobiliare, società di gestione del risparmio) per far fronte alle sue esigenze pensionistiche.

Le fasi in cui si articola il funzionamento di una forma di previdenza complementare sono tre.

La fase di adesione e di raccolta delle risorse finanziarie. In questa fase, il soggetto aderisce volontariamente alla forma attraverso la sottoscrizione del modulo di adesione, con contestuale accensione di un conto individuale a suo nome. Ciò deve avvenire dopo la previa lettura dell’apposita documentazione e, in particolare, del regolamento/statuto e della nota informativa. Attraverso di questi, il soggetto prende atto delle caratteristiche della forma (modalità di contribuzione, frequenza dei versamenti, modalità d’investimento, costi ecc.) ed effettua le relative scelte (quanto contribuire, come ripartire le sue risorse tra le linee di investimenti offerte ecc.). Circa le modalità di contribuzione le fonti di finanziamento della previdenza complementare sono riconducibili ai seguenti elementi:

– contributi versati dal lavoratore;

– contributi versati dal datore di lavoro;

– TFR.

La fase di accumulo (gestione finanziaria delle risorse). In tale fase le risorse, accantonate in conti individuali, sono investite nei mercati finanziari e generano rendimenti sulla base delle politiche di investimento definite dalla forma di previdenza.

La fase di erogazione. In tale fase le forme di previdenza complementare erogano agli aderenti, che ne hanno maturato il diritto, una rendita (prestazione erogata con una determinata periodicità) o un capitale o un mix di rendita e capitale in relazione al montante da essi maturato. La legislazione della previdenza complementare tende a privilegiare l’erogazione di una rendita in luogo di un capitale, ritenendosi la prima maggiormente attinente alle esigenze previdenziali dei soggetti. È da notare, inoltre, come il diritto alle prestazioni è collegato ai requisiti, anagrafici e contributivi, del regime previdenziale obbligatorio.

 

2.L’estensione del Trattamento di fine rapporto ai dipendenti pubblici

 

La L. 335/1995 ha disposto che il TFR fosse esteso gradualmente anche ai dipendenti pubblici, i quali potevano, sino all’approvazione di questa legge, avvalersi solo  di istituti diversi (per esempio, l’indennità di buona uscita o di premio di servizio, il trattamento di quiescenza per i dipendenti del parastato e per gli enti di ricerca ecc.) sinteticamente riconducibili al cosiddetto TFS (trattamento di fine servizio).

Per i dipendenti pubblici ai quali si applica la privatizzazione del relativo rapporto (di cui al D.Lgs. 165/2001), il TFR:

 - sotto il profilo economico costituisce fonte primaria di finanziamento della previdenza complementare;

- sotto il profilo giuridico consente di individuare le varie categorie di lavoratori interessati e le modalità di accesso alla previdenza complementare. Ne costituisce, quindi, fonte di regolamentazione ai fini dell’accesso.

Il perché dell’estensione del TFR anche al pubblico impiego si può ricondurre, sia alla necessità di trovare idonee risorse per il finanziamento della previdenza complementare, rendendone il meno costoso possibile l’avvio, sia all’esigenza di completare il processo di armonizzazione tra pubblico e privato, sia perché il TFS mal si prestava a finanziare la previdenza complementare nella misura in cui le prestazioni da esso rappresentate sono calcolate prendendo a riferimento le ultime retribuzioni.

Quindi, se si fosse usato il TFS sarebbe stato possibile conoscere l’effettivo ammontare da destinare alla previdenza complementare solo alla cessazione dal servizio, con la conseguente impossibilita di effettuare prelievi di risorse da versare ai fondi pensione, senza compromettere la gestione degli enti previdenziali (cfr. INPDAP-CIV, Rapporto sulla previdenza complementare del pubblico impiego, 2003).

 

3.Le peculiarità rispetto all’art. 2120 del Codice civile

 

L’estensione del TFR anche ai dipendenti pubblici è avvenuta attraverso un complesso iter normativo .

Il modello delineato dal Codice civile per la disciplina del trattamento di fine rapporto dei dipendenti del settore privato non trova una trasposizione automatica ai dipendenti del settore pubblico. La quota da accantonare è il 6,91 per cento della retribuzione annua base di riferimento, così come per i dipendenti privati (art. 4, comma 3, accordo quadro del 29 luglio 1999; art. 1, comma 6 del d.p.c.m. del 20 dicembre 1999), ma, tuttavia, non si applicano le disposizioni sul ≪Fondo di garanzia per il trattamento di fine rapporto≫ data la natura solvibile del datore di lavoro.

Nell’accantonamento annuale non saranno computate le quote destinate ai fondi pensione (art. 1, comma 6, d.p.c.m.). Anche per i dipendenti pubblici spetta una rivalutazione (75 per cento dell’inflazione più l’1,5 per cento in misura fissa), ma questa viene calcolata dall’ex gestione INPDAP presso l’Inps (d’ora in poi definita solo INPDAP) che gestisce virtualmente il TFR[1].

Altra differenziazione é quella che riguarda la retribuzione utile ai fini del TFR. Infatti, (in base a quanto previsto dall’art. 4 dell’accordo quadro del 29 luglio 1999 richiamato dall’art. 1, comma 6 del d.p.c.m. del 20 dicembre 1999) il TFR per i dipendenti pubblici si applica sulle seguenti voci:

 - intero stipendio tabellare;

 - l’intera indennità integrativa speciale;

 - la retribuzione individuale di anzianità;

 - la tredicesima mensilità;

 - altri emolumenti considerati utili ai fini del calcolo del TFS ai sensi della precedente normativa (per esempio, retribuzione dei dirigenti, assegno ad personam ecc.)

Ulteriori voci retributive potranno essere, però, introdotte dalla contrattazione collettiva. Tuttavia, la valutabilità di ulteriori voci e possibile solo se viene contestualmente prevista la copertura finanziaria del complessivo onere (cioè ogni soluzione dovrà muoversi nell’ambito delle risorse disponibili).

Circa le anticipazioni da TFR (acquisto prima casa, spese sanitarie ecc.) l’art. 8 comma 3 dell’accordo quadro nazionale in materia di trattamento di fine rapporto e di previdenza complementare per i dipendenti pubblici del 29 luglio 1999 ha stabilito che le previsioni di cui all’art. 2120 del Codice civile non sono direttamente applicabili ai pubblici dipendenti, ma si rinvia alla contrattazione di comparto la realizzazione dell’armonizzazione tra pubblico e privato in materia di anticipazione e sempre nel rispetto degli equilibri di bilancio della finanza pubblica.

Infine, si ricorda che (in base a quanto previsto dall’art. 1, comma 6 del d.p.c.m.) il TFR é accantonato figurativamente in un conto virtuale gestito dall’INPDAP presso l’Inps (o un diverso ente per i soggetti non iscritti all’INPDAP) e liquidato al lavoratore alla cessazione dal servizio.

Il trattamento di fine rapporto dei dipendenti degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca e sperimentazione e degli enti per il cui personale non è prevista l’iscrizione all’INPDAP resta a totale carico degli enti medesimi, ai quali è affidata la gestione di tali trattamenti (art. 1, comma 8 d.p.c.m. 20 dicembre 1999).

In termini di obblighi contributivi, è previsto che (art. 1, comma 7 d.p.c.m.20 dicembre 1999) le amministrazioni pubbliche continuino a versare in misura invariata, anche per il personale che abbia optato per il TFR o al quale si applica automaticamente la disciplina del TFR, la contribuzione stabilita per il finanziamento delle indennità di fine servizio.

In particolare, il contributo previdenziale a favore dell’INPDAP da parte delle amministrazioni pubbliche resta fissato per il personale dello Stato nella misura del 9,60 per cento dell’attuale base contributiva per l’indennità di buonuscita di cui al D.P.R. 1032/1973 e nella misura del 6,10 per cento dell’attuale base contributiva di riferimento prevista dall’art. 11 della L. 8 marzo 1968, n. 152, per il personale degli enti locali.

Il diritto al pagamento del TFR sorge alla risoluzione del contratto di lavoro, purché il dipendente non ne abbia sottoscritto un altro (sia a tempo determinato sia a tempo indeterminato), decorrente dal giorno immediatamente successivo alla scadenza del primo con un ente obbligato a iscrivere i propri dipendenti all’INPDAP ai fini TFS o TFR. In tal caso, l’iscritto avrà diritto al pagamento al verificarsi della prima interruzione di almeno un giorno tra un contratto e l’altro ovvero all’atto della definitiva cessazione dal servizio (cfr. Circ. INPDAP 30/02). Infatti, l’art. 5 dell’Accordo quadro nazionale del 1999 stabilisce che la liquidazione del TFR sarà effettuata dall’INPDAP al momento della cessazione dal servizio e questo è ribadito anche nel d.p.c.m. 20 dicembre 1999 (art. 1, comma 6). Pertanto, in caso di risoluzione del rapporto di lavoro e riassunzione presso lo stesso o altro ente iscritto all’INPDAP potrà procedersi alla liquidazione del TFR solo se tra primo e secondo servizio ci sia soluzione di continuità (cfr. INPDAP Circ. 11/01).

 

 

TABELLA 1. Principali differenze tra il TFR dei dipendenti privati e il TFR dei dipendenti

pubblici

 

 

4. TFS e TFR per i  dipendenti pubblici non privatizzati

 

Come si può desumere dalla normativa e dalle circolari INPDAP, l’estensione della disciplina sul TFR non riguarda i dipendenti non privatizzati (cfr.: art. 2, comma 5, L. 335/1995; artt. 1, 2, 3 d.lgs. 165/2001; art. 1 A.C.Q. del 29 luglio 1999; Circ. INPDAP 30/2002; Circ. INPDAP n. 11/2002; n. 1/2003).

Infatti, a tali soggetti non si applica il capo I titolo II libro V del Codice civile, e quindi l’art. 2120 ivi contenuto (cfr. INPDAP, Rapporto annuale sullo stato sociale, 2002).

Senza entrare nel dettaglio si può dire che per «privatizzazione» si considera l’applicazione (salvo alcune eccezioni) delle norme di diritto che regolano i rapporti di lavoro dei privati anche al rapporto dei dipendenti pubblici. In particolare, a seguito della privatizzazione il rapporto di lavoro è regolato da contratti individuali di lavoro stipulati all’atto della assunzione, ma anche ogni volta che si modifica lo status giuridico, e quindi il trattamento economico dei soggetti (cfr. circolare INPDAP del 12 marzo 2001). L’informativa n. 11/2002, prima richiamata, ha precisato che l’art. 2, comma 6 della L. 335/1995 ha demandato alla contrattazione collettiva nazionale, nell’ambito dei singoli comparti, la definizione delle modalità d’attuazione delle disposizioni relative al TFR dei pubblici dipendenti ≪con riferimento ai conseguenti adeguamenti della struttura retributiva e contributiva del personale interessato≫. Laddove, pertanto, lo stato giuridico e il trattamento economico di particolari categorie di personale rimangano per legge disciplinati dai rispettivi ordinamenti e non già dalla contrattazione collettiva nazionale, le disposizioni di cui al d.p.c.m. 20/12/1999 e successive modifiche non troveranno possibilità di applicazione fino a quando tali ordinamenti non ne prevedranno l’estensione anche a dette categorie di dipendenti.

Inoltre, la Circ. 30/02 precisa che rimangono al momento in regime di TFS, quale che sia la data della loro assunzione nella pubblica amministrazione, i magistrati ordinari, amministrativi e contabili; gli avvocati e i procuratori dello Stato; il personale militare e delle forze armate di polizia; il personale della carriera diplomatica e prefettizia; i professori e i ricercatori universitari, nonchè i dipendenti degli enti che svolgono la loro attività nelle materie contemplate dall’art. 1 del d.lgs. del Capo provvisorio dello Stato 17 luglio 1947, n. 691, e dalle leggi n. 281/1985 e n. 287/1990 (personale della Borsa, Consob ecc.). Con specifici interventi legislativi o regolamentari per tali categorie, si procederà, così come avvenuto per il personale contrattualizzato, all’attuazione delle disposizioni relative al TFR dei pubblici dipendenti ≪con riferimento ai conseguenti adeguamenti della struttura retributiva e contributiva del personale interessato≫. Per quanto concerne, in particolare, il personale delle forze di polizia e delle forze armate, l’art. 26, comma 20, della L. 23 dicembre 1998, n. 448 ha riservato, espressamente, alle procedure di negoziazione e concertazione previste dal d.lgs. 12 maggio 1995, n. 195, ≪ la disciplina del trattamento di fine rapporto ai sensi dell’art. 2, commi 5 - 8, della L. 335/1995… nonché l’istituzione di forme pensionistiche complementari≫.

 

5. La gestione virtuale del Tfr dei dipendenti pubblici

 

La peculiarità del TFR dei dipendenti pubblici consiste nel fatto che esso è gestito virtualmente. La virtualità deriva dal fatto che nonostante il meccanismo di passaggio al TFR, l’INPDAP (o il diverso ente per i soggetti non iscritti a essa) riscuote i contributi ed eroga le prestazioni ai suoi iscritti con un sistema a ripartizione, derivandone che i contributi versati dalle amministrazioni sono usati per fronteggiare le uscite correnti per TFS. Posto che il sistema rimane a ripartizione, resta fermo a carico delle amministrazioni il contributo previdenziale a favore dell’INPDAP del 9,60 per cento e del 6,10 per cento calcolato sulla base contributiva di riferimento (art. 1, comma 7, d.p.c.m. del 20 dicembre 1999).

Le quote di TFR, siano esse usate per la liquidazione (cioè non affluite a previdenza complementare) che quelle usate per il finanziamento della previdenza complementare, e la quota dell’1,5 per cento ex art 59, comma 56, legge 449/1997 sono trattate come accrediti figurativi (cioè senza la creazione di alcun fondo monetario costituito da risorse effettive) e liquidate (previa applicazione del tasso di rendimento) alla cessazione della attività lavorativa (art. 1, commi 6 e 8, e art. 2, commi 5 e 6, d.p.c.m. 20 dicembre 1999). Le somme sono conferite al netto dell’imposta sui rendimenti.

Per effetto degli accantonamenti virtuali vengono, quindi, a determinarsi dei conti virtuali che si trasformano in effettivi solo alla cessazione del rapporto, quando l’INPDAP, o il diverso ente, determinerà e trasferirà al lavoratore (nel caso del TFR) o al fondo (nel caso di previdenza complementare) il montante maturato, pur non essendo di fatto mai state accantonate risorse reali a tali scopi. Nel caso di previdenza complementare, il fondo pensione liquiderà al singolo iscritto una prestazione complessiva, costituita dalle somme ricevute dall’INPDAP e dal montante maturato presso il fondo stesso a seguito degli accantonamenti di risorse effettive.

Per meglio comprendere il motivo che ha portato ad adottare il meccanismo della virtualità per i fondi pensione dei dipendenti pubblici, si può dire che se le quote di TFR fossero accantonate realmente (cioè a spese del datore) in conti individuali, verrebbero meno le risorse per il finanziamento corrente del TFS.

 

 

TABELLA 2. Meccanismo virtuale Tfr

 

 

TABELLA 3. TFR/TFS e previdenza complementare (lavoratori con contratto a tempo indeterminato)

 

 

6. La diversità di disciplina della previdenza complementare per il pubblico rispetto al settore privato

 

Il D.Lgs. 252/2005 prevede un percorso differenziato per i dipendenti pubblici. Infatti, il comma 6 dell’art. 23 stabilisce che: ≪Fino all’emanazione del decreto legislativo di attuazione dell’art. 1, comma 2, lettera p, della legge 23 agosto 2004, n. 243, ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, si applica esclusivamente e integralmente la previgente normativa≫.

Ne deriva che, come osservato dalla nota divulgativa INPDAP del 1° febbraio 2006[2], fino alla emanazione della suddetta normativa restano fermi, quantomeno per i dipendenti pubblici che aderiscono a un fondo negoziale, il d.lgs. 124/1993 e la disciplina fiscale contenuta nel decreto 124/1993, nel d.lgs. 47/2000 e nel Testo unico delle imposte sui redditi, nonché tutte le norme particolari valevoli per i dipendenti pubblici. In sostanza, quindi, per i dipendenti pubblici il testo di riferimento per la previdenza complementare continua a essere il D.Lgs. 124/1993.

Implicazione importante di tale disposizione e che il meccanismo dello smobilizzo del TFR (trattamento di fine rapporto) mediante il meccanismo del silenzio assenso (previsto per i dipendenti privati) non si applica attualmente ai dipendenti pubblici. Per la applicazione del d.lgs. 252/05 occorreranno soluzioni particolari che, come specificato dai criteri di delega di cui alla L. 243/2004 (qualora riconfermati), oltre che dei principi valevoli per la generalità dei lavoratori dipendenti (da applicarsi con le necessarie armonizzazioni) tengano conto:

 - delle specificità dei singoli settori;

 - dell’interesse pubblico connesso all’organizzazione del lavoro;

 - dell’esigenza di efficienza dell’apparato amministrativo pubblico.

In ogni caso, essendo scaduti i termini per l’esercizio di tale delega, occorrerà un intervento normativo che affronti nuovamente il problema e che modifichi o confermi i principi e i criteri direttivi.

In realtà, se si guarda al sistema normativo così come delineatosi dopo il D.Lgs. 252/2005 (anche per effetto degli interventi da parte della Covip) ci si accorge che il D.Lgs. 124/1993 trova applicazione solo nel caso in cui il dipendente pubblico aderisca a una forma di previdenza collettiva.

Nell’ipotesi in cui, invece, aderisca ad una forma di previdenza individuale di fatto ad esso si applica il D.Lgs. 252/2005 con l’eccezione del silenzio assenso e di tutte le norme che riguardano il TFR e il contributo del datore, che non è comunque dovuto.

A riprova di ciò è solo per i fondi negoziali (per esempio, Espero per il comparto scuola, che si è imposto di adottare un duplice schema di statuto con distinzione delle regole da applicare ai pubblici, D.Lgs. 124/1993, e privati, D.Lgs. 252/2005).

Altra questione è se ciò sia l’interpretazione autentica di quanto voluto dal legislatore, poiché a chi scrive sembra che sarebbe stato più semplice inserire nel D.Lgs. 252/2005 il riferimento circa l’esplicita applicazione della disciplina del D.Lgs. 124/1993 solo alle forme collettive e non alle forme individuali.

Subito dopo l’emanazione del decreto, è stato osservato che, onde evitare disparità di trattamento (in particolare ex art. 3 della Costituzione), l’esenzione dei dipendenti pubblici dalla nuova disciplina si sarebbe potuta interpretare nel senso della non applicazione delle sole nuove regole sul meccanismo del silenzio assenso inerente il TFR, essendo incompatibili con le regole attualmente applicabili ai dipendenti pubblici per i quali il TFR è virtuale. Si è, a tal fine, osservato che se il legislatore avesse inteso lasciare invariato il quadro normativo per i dipendenti pubblici, avrebbe dovuto escludere per i dipendenti pubblici l’abrogazione del D.Lgs. 124/1993, il quale, invece, risulta totalmente abrogato dall’art. 21, comma 8 del d.lgs. 252/2005. Nel dubbio, le Direttive Covip del 28/06/2006 hanno confermato che le nuove norme di cui al d.lgs. 252/2005 non trovano applicazione e, quindi, i fondi pensione presenti nei comparti pubblici hanno continuato a riferirsi integralmente al D.Lgs. 124/1993[3].

Come osservato anche dalla Covip[4] il permanere di tali differenze nella disciplina tra dipendenti del settore privato e dipendenti del settore pubblico, conseguente al non realizzato esercizio della delega contenuta nella Legge 243/2004, fa sì che permangano, anche all’interno delle previsione statutarie, diversi regimi applicabili ai dipendenti pubblici e a quelli privati con riguardo in particolare ai trasferimenti, alle anticipazioni e ai riscatti. Di tali differenze devono necessariamente tener conto gli statuti dei fondi interessati, i quali presentano una struttura più complessa.

Diverso è anche il trattamento fiscale delle contribuzioni che, nel caso dei dipendenti pubblici, prevede l’applicazione di un doppio limite (oltre al limite massimo di deducibilità dal reddito complessivo dei contributi versati a previdenza complementare, fissato a 5.164,67 euro, si applica il limite del doppio della quota di TFR destinata a previdenza complementare). Infine, le prestazioni erogate ricevono, nel caso dei dipendenti pubblici, un diverso e meno favorevole trattamento fiscale (in linea generale, a esse si applica il regime della tassazione separata anche per la parte maturata dal 1° gennaio 2007, in luogo dell’imposta sostitutiva pari al 15 per cento, con possibilità di ulteriori riduzioni fino a un massimo di 6 punti percentuali prevista per le prestazioni erogate ai lavoratori privati[5]).

La presenza di un doppio regime delle prestazioni e di un doppio regime fiscale, produce, inoltre, complessità nel funzionamento sia sotto il profilo dell’operatività che in termini di onerosità.

Tale differenza fiscale appare poi incomprensibile se si guarda a quanto previsto per i c.d. piani individuali di previdenza non adeguati. Da parte dell’Agenzia delle entrate si ritiene, infatti[6], che il disposto dell’ultimo periodo del comma 1 dell’art. 23 del d.lgs. 252/2005 in base al quale ≪i contratti di assicurazione di carattere previdenziale stipulati fino alla data del 31 dicembre 2006 continuano ad essere disciplinati dalle disposizioni vigenti alla data di pubblicazione del presente decreto≫ non abbia valenza fiscale. Tale norma, infatti, secondo l’interpretazione di cui sopra  fa salva l’applicabilità non di tutte le disposizioni relative a tali forme previdenziali preesistenti, bensì soltanto di quelle che disciplinano i contratti di assicurazione attraverso cui le stesse forme sono attuate, tra le quali non si è ritenuto di ricomprendere anche le disposizioni fiscali in materia di contributi e prestazioni, riguardanti invece gli iscritti e non il contratto di assicurazione in quanto tale. Anche il disposto del comma 4 dell’art. 23 del decreto, nel disciplinare le forme pensionistiche complementari che hanno provveduto agli adeguamenti disposti dal comma 3 e che ≪possono ricevere nuove adesioni anche con riferimento al finanziamento tramite conferimento del TFR≫, non reca, secondo l’Agenzia, alcuna disciplina fiscale, nel presupposto evidente che tale trattamento è stabilito dal comma 5 dello stesso art. 23. Per tali soggetti, pertanto, conclude l’Agenzia, si applicano le nuove disposizioni fiscali concernenti la deducibilità dei premi (contributi) versati e il regime di tassazione delle prestazioni maturate a decorrere dal 1° gennaio 2007.

Appare assai singolare a chi scrive che se si è consentito a dei prodotti assicurativi che non si sono adeguati alla nuova disciplina del D.Lgs. 252/05, di mantenere la vecchia disciplina del 124/93 ma la nuova disciplina fiscale del D.Lgs. 252/05 lo stesso principio non sia stato applicato anche al pubblico impiego.

 

7. La diversità di disciplina di previdenza complementare tra dipendenti pubblici contrattualizzati e non

 

L’art. 3 dei D.Lgs. 252/2005 e 124/1993 prevede la possibilità di creare forme di previdenza complementare per i dipendenti pubblici non privatizzati attraverso apposite norme nei rispettivi ordinamenti, ovvero in mancanza, attraverso accordi tra i dipendenti stessi, promossi da loro associazioni. Tale articolo va coordinato sia con l’articolo 23, c. 6 del D.Lgs. 252/05 che  con l’art. 26, comma 20, della L. 23 dicembre 1998, n. 448.

Circa il primo aspetto, il richiamo presente nel suddetto comma alla disciplina previgente del D.Lgs. 124/93 riguarda i soli dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165. Ne deriva che per i lavoratori non contrattualizzati troverà applicazione la disciplina del D.Lgs. 252/05.

Per quanto concerne il secondo aspetto, l’art. 26, comma 20, della l. 23 dicembre 1998, n. 448, per il personale delle forze di polizia e delle forze armate ha riservato espressamente alle procedure di negoziazione e concertazione previste dal D.Lgs.12 maggio 1995, n. 195, ≪ la disciplina del trattamento di fine rapporto ai sensi dell’art. 2, commi 5 - 8, della l. 335/1995… nonché l’istituzione di forme pensionistiche complementari≫. Si tratta di valutare, nel sistema della previdenza complementare per le forze armate e di polizia quali siano le opzioni tese a consentire l’attivazione di forme di previdenza complementare. Infatti, la legge 23 dicembre 1998, n. 448 art. 26, comma 20, ha rimosso, anche per le Forze di polizia, gli ostacoli normativi all’attuazione della particolare disciplina, stabilendo che lo strumento attuativo per la costituzione di forme previdenziali complementari e per il passaggio a TFR del relativo personale e costituito dalle pertinenti procedure di negoziazione e concertazione. La disposizione è completata anche con la previsione di poter riaprire la concertazione qualora siano già scaduti i termini ordinari. Per il personale delle Forze di Polizia e delle Forze Armate l’apertura ufficiale delle procedure di concertazione previste al comma 20 del citato art. 26 della legge 448/1998 per l’estensione del TFR e la previsione di fondi pensione complementare al predetto personale è intercorsa il 16 settembre 1999.

Nello specifico il DPR 16 marzo 1999, n. 254 ≪Recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e del provvedimento di concertazione delle Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio normativo 1998-2001 ed al biennio economico 1998-1999≫, nel Titolo II, riguardante il personale non dirigente delle Forze di Polizia ad ordinamento militare (Arma dei Carabinieri e Corpo della Guardia di finanza), all’art.67 (TFR e previdenza complementare), comma 1, stabilisce che le procedure di negoziazione e di concertazione attivate, per la prima applicazione ai sensi dell’art.26, comma 20, della L. 448/1998 provvedono a definire:

a. la costituzione di uno o piu fondi nazionali pensione complementare per il personale delle Forze Armate e delle Forze di Polizia ad ordinamento civile e militare, ai sensi del D.Lgs. 124/1993, della L. 335/1995, della L. 449/1997 e successive modificazioni ed integrazioni, anche verificando la possibilità di unificarlo con analoghi fondi istituiti ai sensi delle normative richiamate per i lavoratori del pubblico impiego;

b. la misura percentuale della quota di contribuzione a carico delle amministrazioni e di quella dovuta dal lavoratore, nonché la retribuzione utile alla determinazione delle quote stesse;

c. le modalità di trasformazione della buonuscita in TFR, le voci retributive utili per gli accantonamenti del TFR, nonché  la quota di TFR da destinare a previdenza complementare. Lo stesso art. 67, al comma 2, specifica che destinatario dei fondi pensione, di cui al comma 1, è il personale che liberamente aderisce ai fondi stessi[7].

Ad avviso di chi scrive, per il personale delle forze armate e della polizia, che attualmente rimane in regime di TFS, l’interpretazione del combinato disposto delle norme di cui sopra sarebbe che:

  • il vincolo per consentire l’attivazione di forme contrattuali solo dopo che, attraverso le particolari forme di concertazione e negoziazione previsti in questi settori si sarà provveduto ad estendere il trattamento di fine rapporto[8], sussista solo ove si voglia utilizzare tale fonte di finanziamento (il TFR) e quindi ci si trovi di fronte a fondi di natura negoziale. Cioè ci si trovi innanzi a fondi istituiti (ex art. 3, c. 2 parte prima del D.Lgs. 252/05) in base a norme previste nei rispettivi ordinamenti e che quindi, scaturiscono da procedure di concertazione le quali definiscono: la quota percentuale di contribuzione a carico delle amministrazioni e dei lavoratori, la retribuzione utile per la definizione delle percentuali di contribuzione, le modalità di opzione dal TFS al TFR, la retribuzione utile ai fini del TFR, la quota di TFR destinabile ai fondi;
  • tale vincolo invece non dovrebbe sussistere nel caso in cui (ex articolo 3, c. 2 seconda parte del D.Lgs. 252/05) si voglia attivare una forma di previdenza complementare finanziata solo da contribuzioni diverse dal TFR.

Cioè nel caso di fondi istituiti sulla base di accordi tra lavoratori promossi da loro associazioni, che non coinvolgono il datore di lavoro. In tal caso, infatti, tali fondi pur essendo chiusi non avrebbero carattere negoziale.

 

 

 

 

 

 

 


[1] L’art. 21 (commi 1-9) del D.L. 201/2011 convertito in legge 214/2011 prevede che in considerazione del processo di convergenza ed armonizzazione del sistema pensionistico attraverso l’applicazione del metodo contributivo, nonché al fine di migliorare l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa nel settore previdenziale e assistenziale, l’INPDAP e l’ENPALS sono soppressi dal 2012 e le relative funzioni sono attribuite all’ INPS, che succede in tutti i rapporti attivi e passivi degli Enti soppressi.

[2] Cfr. INPDAP nota divulgativa dell’01/02/2006, Il decreto legislativo 5 dicembre 2005, n. 252 “Disciplina delle forme pensionistiche complementari”; prime informazioni sulle novità introdotte dal decreto e sui riflessi sulla previdenza complementare per i dipendenti pubblici; si veda anche INPDAP-CIV, La previdenza complementare del pubblico impiego. Secondo rapporto, 2007.

[3] Vedasi Mefop, Direttive e schemi Covip. Commenti, Versione preliminare del 22/05/2006nota 1.

[4] Cfr. Covip, Relazione annuale per l’anno 2011

[5] Per una sintesi del trattamento fiscale sia consentito rinviare a F.Vallacqua, la previdenza complementare per i lavoratori pubblici e privati, Egea 2012 pp.290-291

[6] Cfr. la Circolare del 18 dicembre 2007, n. 70.

[7] Cfr. Comando generale della Guardia di Finanza-ufficio legislazione, Il trattamento pensionistico del personale militare, Roma, 1999.

[8] Cfr. INPDAP-CIV, La previdenza complementare del pubblico impiego, 2011.

 

 

DECRETO LEGISLATIVO 21 aprile 1993, n. 124
Disciplina delle forme pensionistiche complementari, a norma dell'art. 3, comma 1, lettera v), della legge 23 ottobre 1992, n. 421.

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Visti gli articoli 76 e 87 della Costituzione;
Visto l'art. 3, comma 1, lettera v), della legge 23 ottobre 1992,
n. 421;
Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri,
adottata nella riunione del 1› marzo 1993;
Acquisito il parere delle commissioni permanenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella
riunione dell'8 aprile 1993;
Sulla proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri e del
Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con i
Ministri del tesoro e delle finanze;

E M A N A
il seguente decreto legislativo:

Art. 1.
Ambito di applicazione

1. Il presente decreto legislativo disciplina le forme di
previdenza per l'erogazione di trattamenti pensionistici
complementari del sistema obbligatorio pubblico, al fine di
assicurare piu' elevati livelli di copertura previdenziale.

AVVERTENZA:
Il testo delle note qui pubblicato e' stato redatto ai
sensi dell'art. 10, commi 2 e 3, del testo unico delle
disposizioni sulla promulgazione delle leggi,
sull'emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica
e sulle pubblicazioni ufficiali della Repubblica italiana,
approvato con D.P.R 28 dicembre 1985, n. 1092, al solo fine
di facilitare la lettura delle disposizioni di legge
modificate o alle quali e' operato il rinvio. Restano
invariati il valore e l'efficacia degli atti legislativi
qui trascritti.
Note alle premesse:
- L'art. 76 della Costituzione regola la delega al
Governo dell'esercizio della funzione legislativa e
stabilisce che essa non puo' avvenire, se non con
determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto
per tempo limitato e per oggetti definiti.
- L'art. 87, comma quinto, della Costituzione conferisce
al Presidente della Repubblica il potere di promulgare le
leggi e di emanare i decreti aventi valore di legge e i
regolamenti.
- Il testo dell'art. 3, comma 1, lettera v), della legge
n. 421/1992 (Delega al Governo per la razionalizzazione e
la revisione delle discipline in materia di sanita', di
pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale)
e' il seguente:
"1. Il Governo della Repubblica e' delegato ad emanare,
entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, salvo quanto previsto al comma 2 del
presente articolo, uno o piu' decreti legislativi per il
riordino del sistema previdenziale dei lavoratori
dipendenti privati e pubblici, salvaguardando i diritti
quesiti, con lo scopo di stabilizzare al livello attuale il
rapporto tra spesa previdenziale e prodotto interno lordo e
di garantire, in base alle disposizioni di cui all'art. 38
della Costituzione e ferma restando la pluralita' degli
organismi assicurativi, trattamenti pensionistici
obbligatori omogenei, nonche' di favorire la costituzione,
su base volontaria, collettiva o individuale, di forme di
previdenza per l'erogazione di trattamenti pensionistici
complementari, con l'osservanza dei seguenti princi'pi e
criteri direttivi:
a)-u) (omissis);
v) previsione di piu' elevati livelli di copertura
previdenziali, disciplinando la costituzione, la gestione e
la vigilanza di forme di previdenza, anche articolate
secondo criteri di flessibilita' e diversificazione per
categorie di beneficiari, per la erogazione di trattamenti
pensionistici complementari del sistema obbligatorio
pubblico per i lavoratori dipendenti, i lavoratori autonomi
ed i liberi professionisti, su base volontaria, collettiva
o individuale, con garanzia di autonomia e separazione
contabile e patrimoniale, mediante gestioni dirette o
convenzionate affidate, in regime di concorrenza, agli
organismi gestori delle forme obbligatorie di previdenza e
assistenza ivi compresi quelli cui si applica l'art. 1
della legge 9 marzo 1989, n. 88, nonche' alle imprese
assicurative abilitate alla gestione del ramo VI, di cui
alla tabella allegata alla legge 22 ottobre 1986, n. 742,
alle societa' di intermediazione mobiliare (SIM) e ad
operatori pubblici e privati, con l'osservanza di sistemi
di capitalizzazione, con la partecipazione negli organi di
amministrazione e di controllo interno di rappresentanti
dei soggetti che concorrono al finanziamento delle
gestioni, prevedendosi la possibilita' di concessione di
agevolazioni fiscali in coerenza con gli obiettivi
stabiliti dall'art. 17 della legge 29 dicembre 1990, n.
408".

DECRETO LEGISLATIVO 5 dicembre 2005, n.252 Disciplina delle forme pensionistiche complementari.

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Visti gli articoli 76 e 87 della Costituzione;
Visto l'articolo 1, commi 1, lettera c), 2, lettere e), h), i), l)
e v), 44, 45 e 46, della legge 23 agosto 2004, n. 243, recante norme
in materia pensionistica e deleghe al Governo nel settore della
previdenza pubblica, per il sostegno alla previdenza complementare e
all'occupazione stabile e per il riordino degli enti di previdenza ed
assistenza obbligatoria;
Visto il decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, recante
disciplina delle forme pensionistiche complementari, a norma
dell'articolo 3, comma 1, lettera v), della legge 23 ottobre 1992, n.
421;
Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri,
adottata nella riunione del 1° luglio 2005;
Acquisiti i pareri delle competenti Commissioni della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica;
Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri,
adottata nella riunione del 5 ottobre 2005;
Acquisiti i pareri delle competenti Commissioni parlamentari della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella
riunione del 24 novembre 2005;
Sulla proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali,
di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze;

E m a n a
il seguente decreto legislativo:

Art. 1.
Ambito di applicazione e definizioni

1. Il presente decreto legislativo disciplina le forme di
previdenza per l'erogazione di trattamenti pensionistici
complementari del sistema obbligatorio, ivi compresi quelli gestiti
dagli enti di diritto privato di cui ai decreti legislativi 30 giugno
1994, n. 509, e 10 febbraio 1996, n. 103, al fine di assicurare piu'
elevati livelli di copertura previdenziale.
2. L'adesione alle forme pensionistiche complementari disciplinate
dal presente decreto e' libera e volontaria.
3. Ai fini del presente decreto s'intendono per:
a) «forme pensionistiche complementari collettive»: le forme di
cui agli articoli 3, comma 1, lettere da a) a h), e 12, che hanno
ottenuto l'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' da parte della
COVIP, e di cui all'articolo 20, iscritte all'apposito albo, alle
quali e' possibile aderire collettivamente o individualmente e con
l'apporto di quote del trattamento di fine rapporto;
b) «forme pensionistiche complementari individuali»: le forme di
cui all'articolo 13, che hanno ottenuto l'approvazione del
regolamento da parte della COVIP alle quali e' possibile destinare
quote del trattamento di fine rapporto;
c) «COVIP»: la Commissione di vigilanza sulle forme
pensionistiche complementari, istituita ai sensi dell'articolo 18, di
seguito denominata: «COVIP»;
d) «TFR»: il trattamento di fine rapporto;
e) «TUIR»: il testo unico delle imposte sui redditi approvato con
decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917.
4. Le forme pensionistiche complementari sono attuate mediante la
costituzione, ai sensi dell'articolo 4, di appositi fondi o di
patrimoni separati, la cui denominazione deve contenere l'indicazione
di «fondo pensione», la quale non puo' essere utilizzata da altri
soggetti.

Avvertenza:

Il testo delle note qui pubblicato e' stato redatto
dall'amministrazione competente per materia, ai sensi
dell'art. 10, commi 2 e 3, del testo unico delle
disposizioni sulla promulgazione delle leggi,
sull'emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica
e sulle pubblicazioni ufficiali della Repubblica italiana,
approvato con decreto del Presidente della Repubblica
28 dicembre 1985, n. 1092, al solo fine di facilitare la
lettura delle disposizioni di legge modificate o alle quali
e' operato il rinvio. Restano invariati il valore e
l'efficacia degli atti legislativi qui trascritti.

Nota al titolo:

- Il testo dell'art. 1, comma 1, lettera c) e comma 2,
lettere e), h), i), l) e v), della legge 23 agosto 2004, n.
243 (Norme in materia pensionistica e deleghe al Governo
nel settore della previdenza pubblica, per il sostegno alla
previdenza complementare e all'occupazione stabile e per il
riordino degli enti di previdenza ed assistenza
obbligatoria), e' il seguente:
«Art. 1 - 1. Il Governo e' delegato ad adottare, entro
dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente
legge, uno o piu' decreti legislativi contenenti norme
intese a:
(omissis)
c) sostenere e favorire lo sviluppo di forme
pensionistiche complementari;
(omissis).
2. Il Governo, nell'esercizio della delega di cui al
comma 1, fatte salve le competenze delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano,
previste dai relativi statuti, dalle norme di attuazione e
dal titolo V della parte II della Costituzione, si atterra'
ai seguenti principi e criteri direttivi:
(omissis)
e) adottare misure finalizzate ad incrementare
l'entita' dei flussi di finanziamento alle forme
pensionistiche complementari, collettive e individuali, con
contestuale incentivazione di nuova occupazione con
carattere di stabilita', prevedendo a tale fine:
1) il conferimento, salva diversa esplicita
volonta' espressa dal lavoratore, del trattamento di fine
rapporto maturando alle forme pensionistiche complementari
di cui al decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124,
garantendo che il lavoratore stesso abbia una adeguata
informazione sulla tipologia, le condizioni per il recesso
anticipato, i rendimenti stimati dei fondi di previdenza
complementare per i quali e' ammessa l'adesione, nonche'
sulla facolta' di scegliere le forme pensionistiche a cui
conferire il trattamento di fine rapporto, previa
omogeneizzazione delle stesse in materia di trasparenza e
tutela, e anche in deroga alle disposizioni legislative che
gia' prevedono l'accantonamento del trattamento di fine
rapporto e altri accantonamenti previdenziali presso gli
enti di cui al decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509,
per titoli diversi dalla previdenza complementare di cui al
citato decreto legislativo n. 124 del 1993;
2) l'individuazione di modalita' tacite di
conferimento del trattamento di fine rapporto ai fondi
istituiti o promossi dalle regioni, tramite loro strutture
pubbliche o a partecipazione pubblica all'uopo istituite,
oppure in base ai contratti e accordi collettivi di cui
alla lettera a) del comma 1 dell'art. 3 e al comma 2
dell'art. 9 del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124,
e successive modificazioni, nonche' ai fondi istituiti in
base alle lettere c) e c-bis) dell'art. 3, comma 1, del
medesimo decreto legislativo, nel caso in cui il lavoratore
non esprima la volonta' di non aderire ad alcuna forma
pensionistica complementare e non abbia esercitato la
facolta' di scelta in favore di una delle forme medesime
entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in
vigore del relativo decreto legislativo, emanato ai sensi
del comma 1 e del presente comma, ovvero entro sei mesi
dall'assunzione;
3) la possibilita' che, qualora il lavoratore abbia
diritto ad un contributo del datore di lavoro da destinare
alla previdenza complementare, detto contributo affluisca
alla forma pensionistica prescelta dal lavoratore stesso o
alla quale egli intenda trasferirsi ovvero alla quale il
contributo debba essere conferito ai sensi del numero 2);
4) l'eliminazione degli ostacoli che si frappongono
alla libera adesione e circolazione dei lavoratori
all'interno del sistema della previdenza complementare,
definendo regole comuni, in ordine in particolare alla
comparabilita' dei costi, alla trasparenza e portabilita',
al fine di tutelare l'adesione consapevole dei soggetti
destinatari; la rimozione dei vincoli posti dall'art. 9,
comma 2, del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, e
successive modificazioni, al fine della equiparazione tra
forme pensionistiche; l'attuazione di quanto necessario al
fine di favorire le adesioni in forma collettiva ai fondi
pensione aperti, nonche' il riconoscimento al lavoratore
dipendente che si trasferisca volontariamente da una forma
pensionistica all'altra del diritto al trasferimento del
contributo del datore di lavoro in precedenza goduto, oltre
alle quote del trattamento di fine rapporto;
5) che la contribuzione volontaria alle forme
pensionistiche possa proseguire anche oltre i cinque anni
dal raggiungimento del limite dell'eta' pensionabile;
6) il ricorso a persone particolarmente qualificate
e indipendenti per il conferimento dell'incarico di
responsabile dei fondi pensione nonche' l'incentivazione
dell'attivita' di eventuali organismi di sorveglianza
previsti nell'ambito delle adesioni collettive ai fondi
pensione aperti, anche ai sensi dell'art. 5, comma 3, del
decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124;
7) la costituzione, presso enti di previdenza
obbligatoria, di forme pensionistiche alle quali destinare
in via residuale le quote del trattamento di fine rapporto
non altrimenti devolute;
8) l'attribuzione ai fondi pensione della
contitolarita' con i propri iscritti del diritto alla
contribuzione, compreso il trattamento di fine rapporto cui
e' tenuto il datore di lavoro, e la legittimazione dei
fondi stessi, rafforzando le modalita' di riscossione anche
coattiva, a rappresentare i propri iscritti nelle
controversie aventi ad oggetto i contributi omessi nonche'
l'eventuale danno derivante dal mancato conseguimento dei
relativi rendimenti;
9) la subordinazione del conferimento del
trattamento di fine rapporto, di cui ai numeri 1) e 2),
all'assenza di oneri per le imprese, attraverso
l'individuazione delle necessarie compensazioni in termini
di facilita' di accesso al credito, in particolare per le
piccole e medie imprese, di equivalente riduzione del costo
del lavoro e di eliminazione del contributo relativo al
finanziamento del fondo di garanzia del trattamento di fine
rapporto;
10) che i fondi pensione possano dotarsi di linee
d'investimento tali da garantire rendimenti comparabili al
tasso di rivalutazione del trattamento di fine rapporto;
11) l'assoggettamento delle prestazioni di
previdenza complementare a vincoli in tema di cedibilita',
sequestrabilita' e pignorabilita' analoghi a quelli
previsti per la previdenza di base;
(omissis)
h) perfezionare l'unitarieta' e l'omogeneita' del
sistema di vigilanza sull'intero settore della previdenza
complementare, con riferimento a tutte le forme
pensionistiche collettive e individuali previste
dall'ordinamento, e semplificare le procedure
amministrative tramite:
1) l'esercizio da parte del Ministero del lavoro e
delle politiche sociali dell'attivita' di alta vigilanza
mediante l'adozione, di concerto con il Ministero
dell'economia e delle finanze, di direttive generali in
materia;
2) l'attribuzione alla Commissione di vigilanza sui
fondi pensione, ferme restando le competenze attualmente ad
essa attribuite, del compito di impartire disposizioni
volte a garantire la trasparenza delle condizioni
contrattuali fra tutte le forme pensionistiche collettive e
individuali, ivi comprese quelle di cui all'art. 9-ter del
decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, e di
disciplinare e di vigilare sulle modalita' di offerta al
pubblico di tutti i predetti strumenti previdenziali,
compatibilmente con le disposizioni per la sollecitazione
del pubblico risparmio, al fine di tutelare l'adesione
consapevole dei soggetti destinatari;
3) la semplificazione delle procedure di
autorizzazione all'esercizio, di riconoscimento della
personalita' giuridica dei fondi pensione e di approvazione
degli statuti e dei regolamenti dei fondi e delle
convenzioni per la gestione delle risorse, prevedendo anche
la possibilita' di utilizzare strumenti quale il silenzio
assenso e di escludere l'applicazione di procedure di
approvazione preventiva per modifiche conseguenti a
sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari;
i) ridefinire la disciplina fiscale della previdenza
complementare introdotta dal decreto legislativo
18 febbraio 2000, n. 47, in modo da ampliare, anche con
riferimento ai lavoratori dipendenti e ai soggetti titolari
delle piccole e medie imprese, la deducibilita' fiscale
della contribuzione alle forme pensionistiche
complementari, collettive e individuali, tramite la
fissazione di limiti in valore assoluto ed in valore
percentuale del reddito imponibile e l'applicazione di
quello piu' favorevole all'interessato, anche con la
previsione di meccanismi di rivalutazione e di salvaguardia
dei livelli contributivi dei fondi preesistenti; superare
il condizionamento fiscale nell'esercizio della facolta' di
cui all'art. 7, comma 6, lettera a), del decreto
legislativo 21 aprile 1993, n. 124, e successive
modificazioni; rivedere la tassazione dei rendimenti delle
attivita' delle forme pensionistiche rendendone piu'
favorevole il trattamento in ragione della finalita'
pensionistica; individuare il soggetto tenuto ad applicare
la ritenuta sulle prestazioni pensionistiche corrisposte in
forma di rendita in quello che eroga le prestazioni;
l) prevedere che tutte le forme pensionistiche
complementari siano tenute ad esporre nel rendiconto
annuale e, in modo sintetico, nelle comunicazioni inviate
all'iscritto, se ed in quale misura siano presi in
considerazione aspetti sociali, etici ed ambientali nella
gestione delle risorse finanziarie derivanti dalle
contribuzioni degli iscritti cosi' come nell'esercizio dei
diritti legati alla proprieta' dei titoli in portafoglio;
(omissis)
v) abrogare espressamente le disposizioni
incompatibili con la disciplina prevista nei decreti
legislativi.».

Note alle premesse:

- L'art. 76 della Costituzione regola la delega al
Governo dell'esercizio della funzione legislativa e
stabilisce che essa non puo' avvenire, se non con
determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto
per tempo limitato e per oggetti definiti.
- L'art. 87, comma quinto, della Costituzione
conferisce al Presidente della Repubblica il potere di
promulgare le leggi e di emanare i decreti aventi valore di
legge e i regolamenti.
- Per il testo dell'art. 1, comma 1, lettera c) e comma
2, lettere e), h), i), l) e v), della citata legge n. 243
del 2004, si veda nota al titolo.
- Il testo del decreto legislativo 21 aprile 1993, n.
124 (Disciplina delle forme pensionistiche complementari, a
norma dell'art. 3, comma 1, lettera v), della legge
23 ottobre 1992, n. 421), e' pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale 27 aprile 1993, n. 97, S.O.
- Il testo dell'art. 3, comma 1, lettera v), della
legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in
materia di sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di
finanza territoriale), e' il seguente:
«Art. 3 (Previdenza). - 1. Il Governo della Repubblica
e' delegato ad emanare, entro novanta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge, salvo quanto
previsto al comma 2 del presente articolo, uno o piu'
decreti legislativi per il riordino del sistema
previdenziale dei lavoratori dipendenti privati e pubblici,
salvaguardando i diritti quesiti, con lo scopo di
stabilizzare al livello attuale il rapporto tra spesa
previdenziale e prodotto interno lordo e di garantire, in
base alle disposizioni di cui all'art. 38 della
Costituzione e ferma restando la pluralita' degli organismi
assicurativi, trattamenti pensionistici obbligatori
omogenei, nonche' di favorire la costituzione, su base
volontaria, collettiva o individuale, di forme di
previdenza per l'erogazione di trattamenti pensionistici
complementari, con l'osservanza dei seguenti principi e
criteri direttivi:
(omissis)
v) previsione di piu' elevati livelli di copertura
previdenziali, disciplinando la costituzione, la gestione e
la vigilanza di forme di previdenza, anche articolate
secondo criteri di flessibilita' e diversificazione per
categorie di beneficiari, per la erogazione di trattamenti
pensionistici complementari del sistema obbligatorio
pubblico per i lavoratori dipendenti, i lavoratori autonomi
ed i liberi professionisti, su base volontaria, collettiva
o individuale, con garanzia di autonomia e separazione
contabile e patrimoniale, mediante gestioni dirette o
convenzionate affidate, in regime di concorrenza, agli
organismi gestori delle forme obbligatorie di previdenza e
assistenza ivi compresi quelli cui si applica l'articolo 1
della legge 9 marzo 1989, n. 88, nonche' alle imprese
assicurative abilitate alla gestione del ramo VI, di cui
alla tabella allegata alla legge 22 ottobre 1986, n. 742,
alle societa' di intermediazione mobiliare (SIM) e ad
operatori pubblici e privati, con l'osservanza di sistemi
di capitalizzazione, con la partecipazione negli organi di
amministrazione e di controllo interno di rappresentanti
dei soggetti che concorrono al finanziamento delle
gestioni, prevedendosi la possibilita' di concessione di
agevolazioni fiscali in coerenza con gli obiettivi
stabiliti dall'art. 17 della legge 29 dicembre 1990, n.
408.».
Note all'art. 1:
- Il testo del decreto legislativo 30 giugno 1994, n.
509 (Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma
32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di
trasformazione in persone giuridiche private di enti
gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza),
e' pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 23 agosto 1994, n.
196.
- Il testo del decreto legislativo 10 febbraio 1996, n.
103 (Attuazione della delega conferita dall'art. 2, comma
25, della legge 8 agosto 1995, n. 335, in materia di tutela
previdenziale obbligatoria dei soggetti che svolgono
attivita' autonoma di libera professione), e' pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale 2 marzo 1996, n. 52, S.O.
- Il testo del decreto del Presidente della Repubblica
22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo unico
delle imposte sui redditi) e' pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale 31 dicembre 1986, n. 302, S.O.

 

1.Cenni sulle forme di previdenza complementare

 

Nonostante, a partire dagli anni 90 e fino al 2001, anche la pubblica amministrazione sia stata caratterizzata dai processi di riforma previdenziale, con conseguenti abbattimenti del livello delle prestazioni pensionistiche, le forme di previdenza complementare (ed in particolare i fondi negoziali), per i dipendenti pubblici, hanno stentato ad affermarsi, rispetto al settore privato.

Ciò a causa, sia di problemi legati al reperimento delle risorse per il loro avvio, sia per l’esistenza di un ostacolo di ordine economico-giuridico e cioè l’assenza, nel settore pubblico, della principale fonte di finanziamento presente, invece, nel settore privato: il TFR (trattamento di fine rapporto). Tale ostacolo è stato superato attraverso un complesso iter legislativo.

Le forme di previdenza complementare sono strumenti volti ad erogare “più elevati livelli di copertura previdenziale” rispetto a quelli offerti dal sistema pubblico (Cfr. Art. 1 D.Lgs. 124/93, art. 1, D.Lgs. 252/05). Sono strumenti ad adesione volontaria (art. 3, comma 4, D.Lgs. n. 124/93, art. 1, c. 2 D.Lgs. 252/05) e il cui meccanismo di funzionamento si basa sulla capitalizzazione (art. 7, comma 5, D.Lgs. 124/93 e art. 3, comma 1, lett e), D.M. n. 211/97). I finanziamenti (contributi a carico del lavoratore e del datore di lavoro, quote di TFR) confluiscono in un conto individuale e vengono investiti nei mercati finanziari prevalentemente per il tramite dei gestori professionali a ciò abilitati scelti dal fondo. Tale meccanismo è volto all’ottenimento di un montante derivante dalle risorse investite e dai relativi investimenti. Il montante verrà, poi, utilizzato per l’erogazione delle prestazioni previdenziali, secondo le regole dettate dalla disciplina di riferimento.

Ciò che rende le forme di previdenza complementare diverse da altri strumenti finanziari tradizionali (per esempio, i fondi comuni di investimento) è l’esistenza di una serie di norme di controllo e criteri e limiti di investimenti, specifici e stringenti, tesi al raggiungimento dello scopo previdenziale cui essi tendono.

Nell’ambito della previdenza complementare, è possibile identificare sia le forme collettive (fondi pensione chiusi, fondi pensione aperti ad adesione collettiva), che si rivolgono ad un collettivo omogeneo di destinatari definiti sulla base di appositi criteri (es.: lavoratori di una stessa impresa, lavoratori cui si applica uno stesso tipo di contratto, lavoratori di uno stesso comparto, ecc.), sia le forme individuali c.d. FIP (adesione individuale ad un fondo aperto, sottoscrizione di un piano individuale di previdenza attuato tramite contratti di assicurazione sula vita c.d. PIP), le quali si basano invece sull’adesione del singolo soggetto, considerato in quanto tale, che volontariamente ed indipendentemente da disposizioni varie (previste ad esempio dalla contrattazione collettiva) aderisce a strumenti previdenziali messi a disposizione sul mercato da appositi operatori (banche, assicurazioni, società di intermediazione mobiliare, società di gestione del risparmio) per far fronte alle sue esigenze pensionistiche.

Le fasi in cui si articola il funzionamento di una forma di previdenza complementare sono tre.

La fase di adesione e di raccolta delle risorse finanziarie. In questa fase, il soggetto aderisce volontariamente alla forma attraverso la sottoscrizione del modulo di adesione, con contestuale accensione di un conto individuale a suo nome. Ciò deve avvenire dopo la previa lettura dell’apposita documentazione e, in particolare, del regolamento/statuto e della nota informativa. Attraverso di questi, il soggetto prende atto delle caratteristiche della forma (modalità di contribuzione, frequenza dei versamenti, modalità d’investimento, costi ecc.) ed effettua le relative scelte (quanto contribuire, come ripartire le sue risorse tra le linee di investimenti offerte ecc.). Circa le modalità di contribuzione le fonti di finanziamento della previdenza complementare sono riconducibili ai seguenti elementi:

– contributi versati dal lavoratore;

– contributi versati dal datore di lavoro;

– TFR.

La fase di accumulo (gestione finanziaria delle risorse). In tale fase le risorse, accantonate in conti individuali, sono investite nei mercati finanziari e generano rendimenti sulla base delle politiche di investimento definite dalla forma di previdenza.

La fase di erogazione. In tale fase le forme di previdenza complementare erogano agli aderenti, che ne hanno maturato il diritto, una rendita (prestazione erogata con una determinata periodicità) o un capitale o un mix di rendita e capitale in relazione al montante da essi maturato. La legislazione della previdenza complementare tende a privilegiare l’erogazione di una rendita in luogo di un capitale, ritenendosi la prima maggiormente attinente alle esigenze previdenziali dei soggetti. È da notare, inoltre, come il diritto alle prestazioni è collegato ai requisiti, anagrafici e contributivi, del regime previdenziale obbligatorio.

 

2.L’estensione del Trattamento di fine rapporto ai dipendenti pubblici

 

La L. 335/1995 ha disposto che il TFR fosse esteso gradualmente anche ai dipendenti pubblici, i quali potevano, sino all’approvazione di questa legge, avvalersi solo  di istituti diversi (per esempio, l’indennità di buona uscita o di premio di servizio, il trattamento di quiescenza per i dipendenti del parastato e per gli enti di ricerca ecc.) sinteticamente riconducibili al cosiddetto TFS (trattamento di fine servizio).

Per i dipendenti pubblici ai quali si applica la privatizzazione del relativo rapporto (di cui al D.Lgs. 165/2001), il TFR:

 - sotto il profilo economico costituisce fonte primaria di finanziamento della previdenza complementare;

- sotto il profilo giuridico consente di individuare le varie categorie di lavoratori interessati e le modalità di accesso alla previdenza complementare. Ne costituisce, quindi, fonte di regolamentazione ai fini dell’accesso.

Il perché dell’estensione del TFR anche al pubblico impiego si può ricondurre, sia alla necessità di trovare idonee risorse per il finanziamento della previdenza complementare, rendendone il meno costoso possibile l’avvio, sia all’esigenza di completare il processo di armonizzazione tra pubblico e privato, sia perché il TFS mal si prestava a finanziare la previdenza complementare nella misura in cui le prestazioni da esso rappresentate sono calcolate prendendo a riferimento le ultime retribuzioni.

Quindi, se si fosse usato il TFS sarebbe stato possibile conoscere l’effettivo ammontare da destinare alla previdenza complementare solo alla cessazione dal servizio, con la conseguente impossibilita di effettuare prelievi di risorse da versare ai fondi pensione, senza compromettere la gestione degli enti previdenziali (cfr. INPDAP-CIV, Rapporto sulla previdenza complementare del pubblico impiego, 2003).

 

3.Le peculiarità rispetto all’art. 2120 del Codice civile

 

L’estensione del TFR anche ai dipendenti pubblici è avvenuta attraverso un complesso iter normativo .

Il modello delineato dal Codice civile per la disciplina del trattamento di fine rapporto dei dipendenti del settore privato non trova una trasposizione automatica ai dipendenti del settore pubblico. La quota da accantonare è il 6,91 per cento della retribuzione annua base di riferimento, così come per i dipendenti privati (art. 4, comma 3, accordo quadro del 29 luglio 1999; art. 1, comma 6 del d.p.c.m. del 20 dicembre 1999), ma, tuttavia, non si applicano le disposizioni sul ≪Fondo di garanzia per il trattamento di fine rapporto≫ data la natura solvibile del datore di lavoro.

Nell’accantonamento annuale non saranno computate le quote destinate ai fondi pensione (art. 1, comma 6, d.p.c.m.). Anche per i dipendenti pubblici spetta una rivalutazione (75 per cento dell’inflazione più l’1,5 per cento in misura fissa), ma questa viene calcolata dall’ex gestione INPDAP presso l’Inps (d’ora in poi definita solo INPDAP) che gestisce virtualmente il TFR[1].

Altra differenziazione é quella che riguarda la retribuzione utile ai fini del TFR. Infatti, (in base a quanto previsto dall’art. 4 dell’accordo quadro del 29 luglio 1999 richiamato dall’art. 1, comma 6 del d.p.c.m. del 20 dicembre 1999) il TFR per i dipendenti pubblici si applica sulle seguenti voci:

 - intero stipendio tabellare;

 - l’intera indennità integrativa speciale;

 - la retribuzione individuale di anzianità;

 - la tredicesima mensilità;

 - altri emolumenti considerati utili ai fini del calcolo del TFS ai sensi della precedente normativa (per esempio, retribuzione dei dirigenti, assegno ad personam ecc.)

Ulteriori voci retributive potranno essere, però, introdotte dalla contrattazione collettiva. Tuttavia, la valutabilità di ulteriori voci e possibile solo se viene contestualmente prevista la copertura finanziaria del complessivo onere (cioè ogni soluzione dovrà muoversi nell’ambito delle risorse disponibili).

Circa le anticipazioni da TFR (acquisto prima casa, spese sanitarie ecc.) l’art. 8 comma 3 dell’accordo quadro nazionale in materia di trattamento di fine rapporto e di previdenza complementare per i dipendenti pubblici del 29 luglio 1999 ha stabilito che le previsioni di cui all’art. 2120 del Codice civile non sono direttamente applicabili ai pubblici dipendenti, ma si rinvia alla contrattazione di comparto la realizzazione dell’armonizzazione tra pubblico e privato in materia di anticipazione e sempre nel rispetto degli equilibri di bilancio della finanza pubblica.

Infine, si ricorda che (in base a quanto previsto dall’art. 1, comma 6 del d.p.c.m.) il TFR é accantonato figurativamente in un conto virtuale gestito dall’INPDAP presso l’Inps (o un diverso ente per i soggetti non iscritti all’INPDAP) e liquidato al lavoratore alla cessazione dal servizio.

Il trattamento di fine rapporto dei dipendenti degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca e sperimentazione e degli enti per il cui personale non è prevista l’iscrizione all’INPDAP resta a totale carico degli enti medesimi, ai quali è affidata la gestione di tali trattamenti (art. 1, comma 8 d.p.c.m. 20 dicembre 1999).

In termini di obblighi contributivi, è previsto che (art. 1, comma 7 d.p.c.m.20 dicembre 1999) le amministrazioni pubbliche continuino a versare in misura invariata, anche per il personale che abbia optato per il TFR o al quale si applica automaticamente la disciplina del TFR, la contribuzione stabilita per il finanziamento delle indennità di fine servizio.

In particolare, il contributo previdenziale a favore dell’INPDAP da parte delle amministrazioni pubbliche resta fissato per il personale dello Stato nella misura del 9,60 per cento dell’attuale base contributiva per l’indennità di buonuscita di cui al D.P.R. 1032/1973 e nella misura del 6,10 per cento dell’attuale base contributiva di riferimento prevista dall’art. 11 della L. 8 marzo 1968, n. 152, per il personale degli enti locali.

Il diritto al pagamento del TFR sorge alla risoluzione del contratto di lavoro, purché il dipendente non ne abbia sottoscritto un altro (sia a tempo determinato sia a tempo indeterminato), decorrente dal giorno immediatamente successivo alla scadenza del primo con un ente obbligato a iscrivere i propri dipendenti all’INPDAP ai fini TFS o TFR. In tal caso, l’iscritto avrà diritto al pagamento al verificarsi della prima interruzione di almeno un giorno tra un contratto e l’altro ovvero all’atto della definitiva cessazione dal servizio (cfr. Circ. INPDAP 30/02). Infatti, l’art. 5 dell’Accordo quadro nazionale del 1999 stabilisce che la liquidazione del TFR sarà effettuata dall’INPDAP al momento della cessazione dal servizio e questo è ribadito anche nel d.p.c.m. 20 dicembre 1999 (art. 1, comma 6). Pertanto, in caso di risoluzione del rapporto di lavoro e riassunzione presso lo stesso o altro ente iscritto all’INPDAP potrà procedersi alla liquidazione del TFR solo se tra primo e secondo servizio ci sia soluzione di continuità (cfr. INPDAP Circ. 11/01).

 

 

TABELLA 1. Principali differenze tra il TFR dei dipendenti privati e il TFR dei dipendenti

pubblici

 

 

4. TFS e TFR per i  dipendenti pubblici non privatizzati

 

Come si può desumere dalla normativa e dalle circolari INPDAP, l’estensione della disciplina sul TFR non riguarda i dipendenti non privatizzati (cfr.: art. 2, comma 5, L. 335/1995; artt. 1, 2, 3 d.lgs. 165/2001; art. 1 A.C.Q. del 29 luglio 1999; Circ. INPDAP 30/2002; Circ. INPDAP n. 11/2002; n. 1/2003).

Infatti, a tali soggetti non si applica il capo I titolo II libro V del Codice civile, e quindi l’art. 2120 ivi contenuto (cfr. INPDAP, Rapporto annuale sullo stato sociale, 2002).

Senza entrare nel dettaglio si può dire che per «privatizzazione» si considera l’applicazione (salvo alcune eccezioni) delle norme di diritto che regolano i rapporti di lavoro dei privati anche al rapporto dei dipendenti pubblici. In particolare, a seguito della privatizzazione il rapporto di lavoro è regolato da contratti individuali di lavoro stipulati all’atto della assunzione, ma anche ogni volta che si modifica lo status giuridico, e quindi il trattamento economico dei soggetti (cfr. circolare INPDAP del 12 marzo 2001). L’informativa n. 11/2002, prima richiamata, ha precisato che l’art. 2, comma 6 della L. 335/1995 ha demandato alla contrattazione collettiva nazionale, nell’ambito dei singoli comparti, la definizione delle modalità d’attuazione delle disposizioni relative al TFR dei pubblici dipendenti ≪con riferimento ai conseguenti adeguamenti della struttura retributiva e contributiva del personale interessato≫. Laddove, pertanto, lo stato giuridico e il trattamento economico di particolari categorie di personale rimangano per legge disciplinati dai rispettivi ordinamenti e non già dalla contrattazione collettiva nazionale, le disposizioni di cui al d.p.c.m. 20/12/1999 e successive modifiche non troveranno possibilità di applicazione fino a quando tali ordinamenti non ne prevedranno l’estensione anche a dette categorie di dipendenti.

Inoltre, la Circ. 30/02 precisa che rimangono al momento in regime di TFS, quale che sia la data della loro assunzione nella pubblica amministrazione, i magistrati ordinari, amministrativi e contabili; gli avvocati e i procuratori dello Stato; il personale militare e delle forze armate di polizia; il personale della carriera diplomatica e prefettizia; i professori e i ricercatori universitari, nonchè i dipendenti degli enti che svolgono la loro attività nelle materie contemplate dall’art. 1 del d.lgs. del Capo provvisorio dello Stato 17 luglio 1947, n. 691, e dalle leggi n. 281/1985 e n. 287/1990 (personale della Borsa, Consob ecc.). Con specifici interventi legislativi o regolamentari per tali categorie, si procederà, così come avvenuto per il personale contrattualizzato, all’attuazione delle disposizioni relative al TFR dei pubblici dipendenti ≪con riferimento ai conseguenti adeguamenti della struttura retributiva e contributiva del personale interessato≫. Per quanto concerne, in particolare, il personale delle forze di polizia e delle forze armate, l’art. 26, comma 20, della L. 23 dicembre 1998, n. 448 ha riservato, espressamente, alle procedure di negoziazione e concertazione previste dal d.lgs. 12 maggio 1995, n. 195, ≪ la disciplina del trattamento di fine rapporto ai sensi dell’art. 2, commi 5 - 8, della L. 335/1995… nonché l’istituzione di forme pensionistiche complementari≫.

 

5. La gestione virtuale del Tfr dei dipendenti pubblici

 

La peculiarità del TFR dei dipendenti pubblici consiste nel fatto che esso è gestito virtualmente. La virtualità deriva dal fatto che nonostante il meccanismo di passaggio al TFR, l’INPDAP (o il diverso ente per i soggetti non iscritti a essa) riscuote i contributi ed eroga le prestazioni ai suoi iscritti con un sistema a ripartizione, derivandone che i contributi versati dalle amministrazioni sono usati per fronteggiare le uscite correnti per TFS. Posto che il sistema rimane a ripartizione, resta fermo a carico delle amministrazioni il contributo previdenziale a favore dell’INPDAP del 9,60 per cento e del 6,10 per cento calcolato sulla base contributiva di riferimento (art. 1, comma 7, d.p.c.m. del 20 dicembre 1999).

Le quote di TFR, siano esse usate per la liquidazione (cioè non affluite a previdenza complementare) che quelle usate per il finanziamento della previdenza complementare, e la quota dell’1,5 per cento ex art 59, comma 56, legge 449/1997 sono trattate come accrediti figurativi (cioè senza la creazione di alcun fondo monetario costituito da risorse effettive) e liquidate (previa applicazione del tasso di rendimento) alla cessazione della attività lavorativa (art. 1, commi 6 e 8, e art. 2, commi 5 e 6, d.p.c.m. 20 dicembre 1999). Le somme sono conferite al netto dell’imposta sui rendimenti.

Per effetto degli accantonamenti virtuali vengono, quindi, a determinarsi dei conti virtuali che si trasformano in effettivi solo alla cessazione del rapporto, quando l’INPDAP, o il diverso ente, determinerà e trasferirà al lavoratore (nel caso del TFR) o al fondo (nel caso di previdenza complementare) il montante maturato, pur non essendo di fatto mai state accantonate risorse reali a tali scopi. Nel caso di previdenza complementare, il fondo pensione liquiderà al singolo iscritto una prestazione complessiva, costituita dalle somme ricevute dall’INPDAP e dal montante maturato presso il fondo stesso a seguito degli accantonamenti di risorse effettive.

Per meglio comprendere il motivo che ha portato ad adottare il meccanismo della virtualità per i fondi pensione dei dipendenti pubblici, si può dire che se le quote di TFR fossero accantonate realmente (cioè a spese del datore) in conti individuali, verrebbero meno le risorse per il finanziamento corrente del TFS.

 

 

TABELLA 2. Meccanismo virtuale Tfr

 

 

TABELLA 3. TFR/TFS e previdenza complementare (lavoratori con contratto a tempo indeterminato)

 

 

6. La diversità di disciplina della previdenza complementare per il pubblico rispetto al settore privato

 

Il D.Lgs. 252/2005 prevede un percorso differenziato per i dipendenti pubblici. Infatti, il comma 6 dell’art. 23 stabilisce che: ≪Fino all’emanazione del decreto legislativo di attuazione dell’art. 1, comma 2, lettera p, della legge 23 agosto 2004, n. 243, ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, si applica esclusivamente e integralmente la previgente normativa≫.

Ne deriva che, come osservato dalla nota divulgativa INPDAP del 1° febbraio 2006[2], fino alla emanazione della suddetta normativa restano fermi, quantomeno per i dipendenti pubblici che aderiscono a un fondo negoziale, il d.lgs. 124/1993 e la disciplina fiscale contenuta nel decreto 124/1993, nel d.lgs. 47/2000 e nel Testo unico delle imposte sui redditi, nonché tutte le norme particolari valevoli per i dipendenti pubblici. In sostanza, quindi, per i dipendenti pubblici il testo di riferimento per la previdenza complementare continua a essere il D.Lgs. 124/1993.

Implicazione importante di tale disposizione e che il meccanismo dello smobilizzo del TFR (trattamento di fine rapporto) mediante il meccanismo del silenzio assenso (previsto per i dipendenti privati) non si applica attualmente ai dipendenti pubblici. Per la applicazione del d.lgs. 252/05 occorreranno soluzioni particolari che, come specificato dai criteri di delega di cui alla L. 243/2004 (qualora riconfermati), oltre che dei principi valevoli per la generalità dei lavoratori dipendenti (da applicarsi con le necessarie armonizzazioni) tengano conto:

 - delle specificità dei singoli settori;

 - dell’interesse pubblico connesso all’organizzazione del lavoro;

 - dell’esigenza di efficienza dell’apparato amministrativo pubblico.

In ogni caso, essendo scaduti i termini per l’esercizio di tale delega, occorrerà un intervento normativo che affronti nuovamente il problema e che modifichi o confermi i principi e i criteri direttivi.

In realtà, se si guarda al sistema normativo così come delineatosi dopo il D.Lgs. 252/2005 (anche per effetto degli interventi da parte della Covip) ci si accorge che il D.Lgs. 124/1993 trova applicazione solo nel caso in cui il dipendente pubblico aderisca a una forma di previdenza collettiva.

Nell’ipotesi in cui, invece, aderisca ad una forma di previdenza individuale di fatto ad esso si applica il D.Lgs. 252/2005 con l’eccezione del silenzio assenso e di tutte le norme che riguardano il TFR e il contributo del datore, che non è comunque dovuto.

A riprova di ciò è solo per i fondi negoziali (per esempio, Espero per il comparto scuola, che si è imposto di adottare un duplice schema di statuto con distinzione delle regole da applicare ai pubblici, D.Lgs. 124/1993, e privati, D.Lgs. 252/2005).

Altra questione è se ciò sia l’interpretazione autentica di quanto voluto dal legislatore, poiché a chi scrive sembra che sarebbe stato più semplice inserire nel D.Lgs. 252/2005 il riferimento circa l’esplicita applicazione della disciplina del D.Lgs. 124/1993 solo alle forme collettive e non alle forme individuali.

Subito dopo l’emanazione del decreto, è stato osservato che, onde evitare disparità di trattamento (in particolare ex art. 3 della Costituzione), l’esenzione dei dipendenti pubblici dalla nuova disciplina si sarebbe potuta interpretare nel senso della non applicazione delle sole nuove regole sul meccanismo del silenzio assenso inerente il TFR, essendo incompatibili con le regole attualmente applicabili ai dipendenti pubblici per i quali il TFR è virtuale. Si è, a tal fine, osservato che se il legislatore avesse inteso lasciare invariato il quadro normativo per i dipendenti pubblici, avrebbe dovuto escludere per i dipendenti pubblici l’abrogazione del D.Lgs. 124/1993, il quale, invece, risulta totalmente abrogato dall’art. 21, comma 8 del d.lgs. 252/2005. Nel dubbio, le Direttive Covip del 28/06/2006 hanno confermato che le nuove norme di cui al d.lgs. 252/2005 non trovano applicazione e, quindi, i fondi pensione presenti nei comparti pubblici hanno continuato a riferirsi integralmente al D.Lgs. 124/1993[3].

Come osservato anche dalla Covip[4] il permanere di tali differenze nella disciplina tra dipendenti del settore privato e dipendenti del settore pubblico, conseguente al non realizzato esercizio della delega contenuta nella Legge 243/2004, fa sì che permangano, anche all’interno delle previsione statutarie, diversi regimi applicabili ai dipendenti pubblici e a quelli privati con riguardo in particolare ai trasferimenti, alle anticipazioni e ai riscatti. Di tali differenze devono necessariamente tener conto gli statuti dei fondi interessati, i quali presentano una struttura più complessa.

Diverso è anche il trattamento fiscale delle contribuzioni che, nel caso dei dipendenti pubblici, prevede l’applicazione di un doppio limite (oltre al limite massimo di deducibilità dal reddito complessivo dei contributi versati a previdenza complementare, fissato a 5.164,67 euro, si applica il limite del doppio della quota di TFR destinata a previdenza complementare). Infine, le prestazioni erogate ricevono, nel caso dei dipendenti pubblici, un diverso e meno favorevole trattamento fiscale (in linea generale, a esse si applica il regime della tassazione separata anche per la parte maturata dal 1° gennaio 2007, in luogo dell’imposta sostitutiva pari al 15 per cento, con possibilità di ulteriori riduzioni fino a un massimo di 6 punti percentuali prevista per le prestazioni erogate ai lavoratori privati[5]).

La presenza di un doppio regime delle prestazioni e di un doppio regime fiscale, produce, inoltre, complessità nel funzionamento sia sotto il profilo dell’operatività che in termini di onerosità.

Tale differenza fiscale appare poi incomprensibile se si guarda a quanto previsto per i c.d. piani individuali di previdenza non adeguati. Da parte dell’Agenzia delle entrate si ritiene, infatti[6], che il disposto dell’ultimo periodo del comma 1 dell’art. 23 del d.lgs. 252/2005 in base al quale ≪i contratti di assicurazione di carattere previdenziale stipulati fino alla data del 31 dicembre 2006 continuano ad essere disciplinati dalle disposizioni vigenti alla data di pubblicazione del presente decreto≫ non abbia valenza fiscale. Tale norma, infatti, secondo l’interpretazione di cui sopra  fa salva l’applicabilità non di tutte le disposizioni relative a tali forme previdenziali preesistenti, bensì soltanto di quelle che disciplinano i contratti di assicurazione attraverso cui le stesse forme sono attuate, tra le quali non si è ritenuto di ricomprendere anche le disposizioni fiscali in materia di contributi e prestazioni, riguardanti invece gli iscritti e non il contratto di assicurazione in quanto tale. Anche il disposto del comma 4 dell’art. 23 del decreto, nel disciplinare le forme pensionistiche complementari che hanno provveduto agli adeguamenti disposti dal comma 3 e che ≪possono ricevere nuove adesioni anche con riferimento al finanziamento tramite conferimento del TFR≫, non reca, secondo l’Agenzia, alcuna disciplina fiscale, nel presupposto evidente che tale trattamento è stabilito dal comma 5 dello stesso art. 23. Per tali soggetti, pertanto, conclude l’Agenzia, si applicano le nuove disposizioni fiscali concernenti la deducibilità dei premi (contributi) versati e il regime di tassazione delle prestazioni maturate a decorrere dal 1° gennaio 2007.

Appare assai singolare a chi scrive che se si è consentito a dei prodotti assicurativi che non si sono adeguati alla nuova disciplina del D.Lgs. 252/05, di mantenere la vecchia disciplina del 124/93 ma la nuova disciplina fiscale del D.Lgs. 252/05 lo stesso principio non sia stato applicato anche al pubblico impiego.

 

7. La diversità di disciplina di previdenza complementare tra dipendenti pubblici contrattualizzati e non

 

L’art. 3 dei D.Lgs. 252/2005 e 124/1993 prevede la possibilità di creare forme di previdenza complementare per i dipendenti pubblici non privatizzati attraverso apposite norme nei rispettivi ordinamenti, ovvero in mancanza, attraverso accordi tra i dipendenti stessi, promossi da loro associazioni. Tale articolo va coordinato sia con l’articolo 23, c. 6 del D.Lgs. 252/05 che  con l’art. 26, comma 20, della L. 23 dicembre 1998, n. 448.

Circa il primo aspetto, il richiamo presente nel suddetto comma alla disciplina previgente del D.Lgs. 124/93 riguarda i soli dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165. Ne deriva che per i lavoratori non contrattualizzati troverà applicazione la disciplina del D.Lgs. 252/05.

Per quanto concerne il secondo aspetto, l’art. 26, comma 20, della l. 23 dicembre 1998, n. 448, per il personale delle forze di polizia e delle forze armate ha riservato espressamente alle procedure di negoziazione e concertazione previste dal D.Lgs.12 maggio 1995, n. 195, ≪ la disciplina del trattamento di fine rapporto ai sensi dell’art. 2, commi 5 - 8, della l. 335/1995… nonché l’istituzione di forme pensionistiche complementari≫. Si tratta di valutare, nel sistema della previdenza complementare per le forze armate e di polizia quali siano le opzioni tese a consentire l’attivazione di forme di previdenza complementare. Infatti, la legge 23 dicembre 1998, n. 448 art. 26, comma 20, ha rimosso, anche per le Forze di polizia, gli ostacoli normativi all’attuazione della particolare disciplina, stabilendo che lo strumento attuativo per la costituzione di forme previdenziali complementari e per il passaggio a TFR del relativo personale e costituito dalle pertinenti procedure di negoziazione e concertazione. La disposizione è completata anche con la previsione di poter riaprire la concertazione qualora siano già scaduti i termini ordinari. Per il personale delle Forze di Polizia e delle Forze Armate l’apertura ufficiale delle procedure di concertazione previste al comma 20 del citato art. 26 della legge 448/1998 per l’estensione del TFR e la previsione di fondi pensione complementare al predetto personale è intercorsa il 16 settembre 1999.

Nello specifico il DPR 16 marzo 1999, n. 254 ≪Recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e del provvedimento di concertazione delle Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio normativo 1998-2001 ed al biennio economico 1998-1999≫, nel Titolo II, riguardante il personale non dirigente delle Forze di Polizia ad ordinamento militare (Arma dei Carabinieri e Corpo della Guardia di finanza), all’art.67 (TFR e previdenza complementare), comma 1, stabilisce che le procedure di negoziazione e di concertazione attivate, per la prima applicazione ai sensi dell’art.26, comma 20, della L. 448/1998 provvedono a definire:

a. la costituzione di uno o piu fondi nazionali pensione complementare per il personale delle Forze Armate e delle Forze di Polizia ad ordinamento civile e militare, ai sensi del D.Lgs. 124/1993, della L. 335/1995, della L. 449/1997 e successive modificazioni ed integrazioni, anche verificando la possibilità di unificarlo con analoghi fondi istituiti ai sensi delle normative richiamate per i lavoratori del pubblico impiego;

b. la misura percentuale della quota di contribuzione a carico delle amministrazioni e di quella dovuta dal lavoratore, nonché la retribuzione utile alla determinazione delle quote stesse;

c. le modalità di trasformazione della buonuscita in TFR, le voci retributive utili per gli accantonamenti del TFR, nonché  la quota di TFR da destinare a previdenza complementare. Lo stesso art. 67, al comma 2, specifica che destinatario dei fondi pensione, di cui al comma 1, è il personale che liberamente aderisce ai fondi stessi[7].

Ad avviso di chi scrive, per il personale delle forze armate e della polizia, che attualmente rimane in regime di TFS, l’interpretazione del combinato disposto delle norme di cui sopra sarebbe che:

  • il vincolo per consentire l’attivazione di forme contrattuali solo dopo che, attraverso le particolari forme di concertazione e negoziazione previsti in questi settori si sarà provveduto ad estendere il trattamento di fine rapporto[8], sussista solo ove si voglia utilizzare tale fonte di finanziamento (il TFR) e quindi ci si trovi di fronte a fondi di natura negoziale. Cioè ci si trovi innanzi a fondi istituiti (ex art. 3, c. 2 parte prima del D.Lgs. 252/05) in base a norme previste nei rispettivi ordinamenti e che quindi, scaturiscono da procedure di concertazione le quali definiscono: la quota percentuale di contribuzione a carico delle amministrazioni e dei lavoratori, la retribuzione utile per la definizione delle percentuali di contribuzione, le modalità di opzione dal TFS al TFR, la retribuzione utile ai fini del TFR, la quota di TFR destinabile ai fondi;
  • tale vincolo invece non dovrebbe sussistere nel caso in cui (ex articolo 3, c. 2 seconda parte del D.Lgs. 252/05) si voglia attivare una forma di previdenza complementare finanziata solo da contribuzioni diverse dal TFR.

Cioè nel caso di fondi istituiti sulla base di accordi tra lavoratori promossi da loro associazioni, che non coinvolgono il datore di lavoro. In tal caso, infatti, tali fondi pur essendo chiusi non avrebbero carattere negoziale.

 

 

 

 

 

 

 


[1] L’art. 21 (commi 1-9) del D.L. 201/2011 convertito in legge 214/2011 prevede che in considerazione del processo di convergenza ed armonizzazione del sistema pensionistico attraverso l’applicazione del metodo contributivo, nonché al fine di migliorare l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa nel settore previdenziale e assistenziale, l’INPDAP e l’ENPALS sono soppressi dal 2012 e le relative funzioni sono attribuite all’ INPS, che succede in tutti i rapporti attivi e passivi degli Enti soppressi.

[2] Cfr. INPDAP nota divulgativa dell’01/02/2006, Il decreto legislativo 5 dicembre 2005, n. 252 “Disciplina delle forme pensionistiche complementari”; prime informazioni sulle novità introdotte dal decreto e sui riflessi sulla previdenza complementare per i dipendenti pubblici; si veda anche INPDAP-CIV, La previdenza complementare del pubblico impiego. Secondo rapporto, 2007.

[3] Vedasi Mefop, Direttive e schemi Covip. Commenti, Versione preliminare del 22/05/2006nota 1.

[4] Cfr. Covip, Relazione annuale per l’anno 2011

[5] Per una sintesi del trattamento fiscale sia consentito rinviare a F.Vallacqua, la previdenza complementare per i lavoratori pubblici e privati, Egea 2012 pp.290-291

[6] Cfr. la Circolare del 18 dicembre 2007, n. 70.

[7] Cfr. Comando generale della Guardia di Finanza-ufficio legislazione, Il trattamento pensionistico del personale militare, Roma, 1999.

[8] Cfr. INPDAP-CIV, La previdenza complementare del pubblico impiego, 2011.

 

 

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