Poteri di una organizzazione sindacale maggiormente rappresentativa in materia di accesso: istanza di accesso e silenzio ex. art. 25 l. n.241/90

Tar Campania, Napoli, Sez. VI, 21 novembre 2012, n. 4690

POTERI DI UNA ORGANIZZAZIONE SINDACALE MAGGIORMENTE RAPPRESENTATIVA IN MATERIA DI ACCESSO: ISTANZA DI ACCESSO E SILENZIO EX. ART. 25 L. N.241/90

 

 

 

T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI - SEZIONE VI - Sentenza 21 novembre 2012 n. 4690
Pres. R. Conti, est. U. Maiello

 

Un’organizzazione sindacale può essere titolare di un interesse giuridicamente rilevante all'accesso agli atti e documenti amministrativi, sia in relazione alla posizione di singoli iscritti, con necessaria esclusione di ogni ipotesi di pur potenziale conflitto di interessi, sia in relazione a un interesse proprio dell'organizzazione, il quale sia rapportabile - secondo la terminologia giuslavoristica - a una posizione di parte del conflitto collettivo che intercorre istituzionalmente tra sindacato e datore di lavoro e quindi, nel settore pubblico, tra sindacato e amministrazione che agisca nella veste di datore di lavoro.

 

Omissis

 

 Segnatamente, la legittimazione all'accesso ai documenti amministrativi deve ritenersi consentita a chiunque possa dimostrare che il provvedimento o gli atti endoprocedimentali abbiano dispiegato o siano idonei a dispiegare effetti diretti o indiretti anche nei suoi confronti; pertanto, il diritto di accesso può essere esercitato anche indipendentemente dall'esistenza di una lesione della posizione giuridica del richiedente, essendo invece sufficiente un interesse personale e concreto, serio e non emulativo, a conoscere gli atti già posti in essere e a partecipare alla formazione di quelli successivi (cfr. T.A.R. Roma Lazio sez. II, 01 dicembre 2011, n. 9461). Il rapporto di strumentalità sopra evidenziato deve, poi, apparire dalla motivazione enunciata nella richiesta di accesso, che non può quindi ridursi al richiamo a mere e generiche esigenze difensive, ma deve fornire la prova dell'esistenza di un puntuale interesse alla conoscenza della documentazione stessa e della correlazione logico funzionale intercorrente fra la cognizione degli atti e la tutela della posizione giuridica del soggetto che esercita il diritto, permettendo di capire la coerenza di tale interesse con gli scopi alla cui realizzazione il diritto di accesso è preordinato. Orbene, ritiene il collegio che l’istanza di ostensione azionata dalla ricorrente si dispieghi in perfetta coerenza con i suddetti postulati: ed, invero, è ius receptum in giurisprudenza (si veda, ad esempio C.S. n. 1034/12 e n. 1351/09) il principio secondo cui sussiste il diritto dell'organizzazione sindacale ad esercitare il diritto di accesso per la cognizione di documenti che possano coinvolgere sia le prerogative del Sindacato quale istituzione esponenziale di una determinata categoria di lavoratori, sia le posizioni di lavoro di singoli iscritti nel cui interesse e rappresentanza opera l'Associazione. Rileva, infatti, un duplice profilo di legittimazione che consente di azionare il diritto di accesso da parte delle Organizzazioni Sindacali sia iure proprio, sia a tutela di interessi giuridicamente rilevati della categoria rappresentata, purché tale pretesa non si traduca in un controllo generalizzato sull'attività della P.A., ovvero si riferisca ad ambiti del tutto diversi dal rapporto di lavoro o trovi innanzi a sé posizioni particolarmente tutelate per ragioni di riservatezza (si veda, ad esempio: C.S. n. 24/10 e TAR Trentino - Alto Adige, Trento n. 249/09). Il che, nella fattispecie all'esame, certamente non è, perché la ricorrente ha richiesto di conoscere un numero ben preciso e limitato di atti, tutti relativi a specifiche condizioni organizzative del rapporto di lavoro.
Peraltro, la sussistenza di un interesse conoscitivo concreto ed attuale così come il rapporto di strumentalità funzionale della conoscenza della documentazione richiesta rispetto alla posizione legittimante spesa si evincono con immediatezza dalla stessa piana lettura dell’istanza ricusata, in cui la ricorrente faceva giustappunto riferimento alla propria posizione istituzionale ed all’esigenza, da un lato, di tutelare i diritti dei dirigenti medici rispetto alle modalità di impiego nei turni di guardia e nelle attività emergenziali e, dall’altro, di partecipare ai processi di organizzazione del lavoro definiti nell’ambito della contrattazione collettiva.


 

Omissis

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

di MONICA BORGHERINI

 

  • L'OGGETTO DELLA PRONUNCIA

Il T.A.R. CAMPANIA, aderendo chiaramente all'indirizzo maggioritario invalso in giurisprudenza, da ultimo confermato dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato  ( decisione n. 7/2012) risolve alcune questioni sul diritto di accesso, in particolare: 1) legittimazione attiva all'istanza di accesso; 2) caratteri del diritto di accesso

 

  • IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

 Nel caso in questione propone ricorso la Confederazioni Italiana Medici Ospedalieri-Associazione Sindacale Medici Dirigenti C.I.M.O.-A.S.M.D., nei confronti dell'Azienda Ospedaliera y, al mirato fine di ottenere la dichiarazione di annullamento del silenzio maturato ai sensi dell'art. 25 della legge n. 241/1990 sull'istanza di accesso nonché la dichiarazione dell'obbligo dell'intimata amministrazione di consentire l'accesso alla richiesta documentazione amministrativa. Pertanto, a fronte dell’inerzia serbata dalla Azienda Ospedaliera, cui è conseguito il perfezionarsi di una fattispecie di silenzio – diniego, la ricorrente aziona in giudizio la sua pretesa ostensiva, chiedendo una declaratoria di illegittimità del silenzio rigetto formatosi ex art. 25 della legge n. 241/1990 sull’istanza di accesso  e, per l’effetto, il riconoscimento del diritto ad ottenere la documentazione richiesta, con conseguente condanna dell’Amministrazione intimata agli adempimenti consequenziali. Vediamo come il T.A.R. CAMPANIA arriva ad accogliere il ricorso proposto dall'organizzazione sindacale maggiormente rappresentativa. All'uopo anticipiamo che  il T.A.R. si sofferma su due aspetti:

1) caratteri del diritto di accesso;

2)  poteri di una organizzazione sindacale in tema di accesso a documenti amministrativi: è legittimata attiva? Quanto a quest'ultimo profilo, il collegio afferma che è ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui sussiste il diritto dell'organizzazione sindacale ad esercitare il diritto di accesso per la cognizione di documenti che possano coinvolgere sia le prerogative del Sindacato quale istituzione esponenziale di una determinata categoria di lavoratori, sia le posizioni di lavoro di singoli iscritti nel cui interesse e rappresentanza opera l'Associazione. Vengono conseguentemente evidenziati i due versanti della legittimazione ad azionare il diritto di accesso da parte delle Organizzazioni Sindacali:  1) legittimazione iure proprio e 2) legittimazione a tutela di interessi giuridicamente rilevanti della categoria rappresentata. Proprio con riferimento al punto sub 2)  si evidenzia  che tale pretesa non deve tradursi in un controllo generalizzato sull'attività della P.A., ovvero riferirsi ad ambiti del tutto diversi dal rapporto di lavoro o trovare innanzi a sé posizioni particolarmente tutelate per ragioni di riservatezza (si veda, ad esempio: C.S. n. 24/10 e TAR Trentino - Alto Adige, Trento n. 249/09). Nel caso de quo ciò non si verifica per i seguenti motivi:

- la ricorrente ha richiesto di conoscere un numero ben preciso e limitato di atti, tutti relativi a specifiche condizioni organizzative del rapporto di lavoro.

- l' interesse conoscitivo concreto ed attuale così come il rapporto di strumentalità funzionale della conoscenza della documentazione richiesta rispetto alla posizione legittimante spesa si evincono con immediatezza dalla stessa piena lettura dell’istanza ricusata, in cui la ricorrente faceva giustappunto riferimento alla propria posizione istituzionale ed all’esigenza, da un lato, di tutelare i diritti dei dirigenti medici rispetto alle modalità di impiego nei turni di guardia e nelle attività emergenziali e, dall’altro, di partecipare ai processi di organizzazione del lavoro definiti nell’ambito della contrattazione collettiva. In definitiva, a fronte dell'istanza di accesso alla documentazione amministrativa, una volta che l'Amministrazione non abbia opposto l'esistenza di ragioni che attengono alla necessità di tutela della sfera di riservatezza di altri soggetti, ovvero altre motivazioni che giustifichino il diniego ovvero il differimento dell'esibizione, la medesima ha l'obbligo di soddisfare la richiesta dell'interessato nella sua interezza.

 

  • CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Come da anni insegna la giurisprudenza (cfr. da ultimo Cons. St. Ad. Plen. 7/2012, T.A.R. Roma Lazio sez. II, 01 dicembre 2011, n. 9461) il giudizio sul diritto di accesso non esime da una valutazione circa l'esistenza di una posizione pur sempre differenziata in capo al richiedente, cui deve correlarsi, in termini di concretezza ed attualità, un interesse conoscitivo. In altri termini, essere titolare di una situazione giuridicamente tutelata non è condizione sufficiente perché l'interesse rivendicato possa considerarsi diretto, concreto e attuale, essendo anche necessario che la documentazione cui si chiede di accedere sia collegata a quella posizione sostanziale, impedendone o ostacolandone il soddisfacimento. L'ordinamento prevede, infatti, che l'esibizione dei documenti sia strumentale alla tutela di un interesse concreto e meritevole di tutela e la necessità di un collegamento specifico e concreto con un interesse rilevante impedisce che l'accesso possa essere utilizzato per conseguire improprie finalità di controllo generalizzato sulla legittimità degli atti della P.A. Segnatamente, la legittimazione all'accesso ai documenti amministrativi deve ritenersi consentita a chiunque possa dimostrare che il provvedimento o gli atti endoprocedimentali abbiano dispiegato o siano idonei a dispiegare effetti diretti o indiretti anche nei suoi confronti; pertanto, il diritto di accesso può essere esercitato anche indipendentemente dall'esistenza di una lesione della posizione giuridica del richiedente, essendo invece sufficiente un interesse personale e concreto, serio e non emulativo, a conoscere gli atti già posti in essere e a partecipare alla formazione di quelli successivi. Il rapporto di strumentalità sopra evidenziato deve, poi, apparire dalla motivazione enunciata nella richiesta di accesso, che non può quindi ridursi al richiamo a mere e generiche esigenze difensive, ma deve fornire la prova dell'esistenza di un puntuale interesse alla conoscenza della documentazione stessa e della correlazione logico funzionale intercorrente fra la cognizione degli atti e la tutela della posizione giuridica del soggetto che esercita il diritto, permettendo di capire la coerenza di tale interesse con gli scopi alla cui realizzazione il diritto di accesso è preordinato.

 

PERCORSO BIBLIOGRAFICO: F.CARINGELLA, Manuale di diritto amministrativo, Roma 2012, ed. Dike;  F.CARINGELLA-M.PROTTO, Codice del nuovo processo amministrativo- I codici d'Autore, TN 2010, ed. Dike; F. BRUNO, R.CHIEPPA, C.CRISCENTI, R.DE NICTOLIS, I.FRANCO, Guida ragionata alla più recente giurisprudenza amministrativa, Roma 2009, ed. Dike; R.CHIEPPA-R.GIOVAGNOLI, Manuale breve di diritto amministrativo, Roma 2009.

Tag: silenzioaccesso
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