Diritto del disabile all'istruzione: lesione del diritto da parte della p.a. conseguenze risarcitorie.

Tar Sardegna, Sez. I, 16 novembre 2012, n. 991

Diritto del disabile all'istruzione: lesione del diritto da parte della p.a. conseguenze risarcitorie.

T.A.R. SARDEGNA -SEZIONE I- Sentenza 16 novembre 2012 n. 991.
Pres. ed est. A. Ravalli.

 

Il diritto del disabile all'istruzione è un diritto fondamentale riconosciuto e garantito dall'ordinamento internazionale, costituzionale ed ordinario. Pertanto, tale diritto non può essere inciso in nessun caso da misure organizzative che,  vincolando la dotazione organica del personale specializzato, riducono il numero delle ore  settimanali di sostegno necessarie per l'istruzione e l'integrazione dell'allievo disabile. Il rango di diritto fondamentale, inoltre, non ammette alcun ritardo nella piena assegnazione delle ore di sostegno. Di conseguenza, la p.a. è tenuta a risarcire il danno esistenziale patito dal disabile in conseguenza della riduzione, se pur temporanea, delle ore di sostegno necessarie a soddisfare il suo bisogno di sviluppo, istruzione ed integrazione.

FATTO

Il minore E P è portatore di handicap in situazione di gravità, ai sensi dell’art. 3 L. n. 104 del 1992.
Conseguentemente, la scuola, sulla scorta delle richieste del Consiglio di classe e dell’equipe psicopedagogica, in sede di formazione del Piano Educativo Individualizzato (P.E.I.), ha ritenuto necessario, per assicurare al minore il diritto allo studio, il supporto dell’insegnante di sostegno con rapporto 1/1.
Al minore è stato, invece, assegnato un numero di ore di sostegno inferiore rispetto a quello richiesto e insufficiente a garantire il suddetto rapporto 1/1.
Da ciò l’odierno ricorso, con il quale si chiede l’annullamento dei provvedimenti meglio indicati in epigrafe, l’accertamento del diritto del minore alle ore di sostegno richieste, nonché quello al risarcimento dei danni patiti.
A sostegno della domanda, si prospettano vizi di violazione di legge ed eccesso di potere.
Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate.
Alla camera di consiglio del 14 novembre 2012 sono state sentite le parti, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 60 c.p.a.

DIRITTO

Il Collegio deve, innanzi tutto, precisare che, dagli atti versati in giudizio, appare certo che al minore di cui in epigrafe spetta il supporto dell’insegnante di sostegno con rapporto 1/1.
Come questa Sezione ha già avuto modo di affermare, l’operato dell’Amministrazione scolastica che riduce, ai minori, portatori di handicap in situazione di gravità, il numero delle ore di sostegno, disattendendo la richiesta formulata dalla scuola, è illegittimo (cfr., fra le tante, TAR Sardegna, I Sez., 17/06/2011 n. 616; 30/10/2010 n. 2456 e 11/11/2010 n. 2571 e, da ultimo, 6/07/2012 n. 680).
La questione dedotta in giudizio può, pertanto, ormai risolversi con il mero richiamo alle conclusioni ed argomentazioni a sostegno, individuabili nella sentenza della Corte Costituzionale, 26 febbraio 2010 n. 80.
Premessa al giusto decidere è la conclusione della Corte Costituzionale secondo cui “Sebbene il legislatore goda di discrezionalità nell’individuazione delle misure necessarie per la tutela dei diritti delle persone disabili, tale discrezionalità non ha carattere assoluto e trova un limite nel rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati”.
Ha rammentato il Giudice Costituzionale che, sotto il profilo normativo, il diritto all’istruzione del disabile è oggetto di specifica tutela, sia da parte dell’ordinamento internazionale, che di quello interno.
E’ sufficiente, sul versante degli obblighi internazionali, rammentare che la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, adottata dall’Assemblea Generale il 13 dicembre 2006, ratificata e resa esecutiva dall’Italia con l. 3 marzo 2009, n. 18, all’art. 24 statuisce che gli Stati “riconoscono il diritto delle persone con disabilità all’istruzione”. Diritto, specifica la Convenzione, che deve essere garantito anche attraverso la predisposizione di accomodamenti ragionevoli al fine di “andare incontro alle esigenze individuali” del disabile.
Più stringente l’Ordinamento interno.
In attuazione dell’art. 38, comma 3, Cost., il diritto dei disabili all’istruzione ed alla loro integrazione scolastica è previsto dalla l. 5 febbraio 1992, n. 104, legge che – come evidenziato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 215 del 1987 – riconosce che la partecipazione del disabile al processo educativo può contribuire in modo decisivo a stimolare la potenzialità dello svantaggiato.
Se si tiene in giusto conto il testo dell’art. 38, comma 3, Cost.(«Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale»), il diritto del disabile all’istruzione si configura come un “diritto fondamentale”, che va assicurato mediante”misure di integrazione e sostegno idonee a garantire ai portatori di handicap la frequenza degli istituti di istruzione” (sent. Corte Cost. n. 219/1987 cit.). Il che costituisce obbligo ugualmente fondamentale per lo Stato, giusta la previsione di cui all’art. 38, comma 4, Cost., secondo cui «Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato».
Rammenta, ancora, la Corte Costituzionale (sent. n. 52 del 2000), che fra le misure previste dal Legislatore, viene in rilievo quella del personale docente specializzato, chiamato ad adempiere alle “ineliminabili (anche sul piano costituzionale) forme di integrazione e di sostegno” a favore degli alunni diversamente abili.
In particolare, per i disabili in condizione di gravità, il Legislatore, con la l. 27 dicembre 1997, n. 449, all’art. 40, comma 1, ha previsto la possibilità di assumere, con contratto a tempo determinato, insegnanti di sostegno in deroga al rapporto alunni-docenti, criterio numerico, invero, sostituito con il principio delle “effettive esigenze rilevate”, introdotto dalla l. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 605.
Quanto alle norme che potrebbero essere poste a base del diniego al numero di ore di sostegno dovute, la Corte Costituzionale (sent. n. 80/2010, cit.) ha così statuito: «L’art. 2, commi 413 e 414, l. 24 dicembre 2007, n. 244, nella parte in cui fissano un limite massimo agli insegnanti di sostegno ai disabili ed escludono la possibilità, già consentita dalla l. 27 dicembre 1997, n. 449, di assumere insegnanti di sostegno in deroga…in presenza, nelle classi, di studenti disabili gravi, sono incostituzionali, perché incidendo sul nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati, contrastano con il diritto fondamentale all’istruzione dei disabili, garantito dall’ordinamento internazionale, costituzionale ed ordinario».
La sentenza della Corte Costituzionale conferma, nella sostanza, la lettura “costituzionalmente orientata” già data dell’art. 2, commi 413 e 414 della l. n. 244 del 2007 (TAR Liguria, Sez. II, 15 aprile 2010, n. 1804 e 18 marzo 2010, n. 1183), secondo cui tale norma non ha inciso sul diritto all’assegnazione di un insegnante specializzato di sostegno al bambino disabile, giacché è disposizione che ha posto misure organizzative, fermo restando il rispetto dei principi sull’integrazione degli alunni diversamente abili fissati dalla l. n. 104 del 1992 e di obiettivi che debbono comunque essere conseguiti con criteri e modalità definiti con riferimento alle effettive esigenze rilevate, assicurando lo sviluppo dei processi di integrazione degli alunni diversamente abili (così il comma 413).
Alla luce di quanto precede, deve essere affermato il principio secondo cui non può, in ogni caso, costituire impedimento alla assegnazione, in favore dell’allievo disabile, delle ore di sostegno necessarie a realizzare il proprio diritto, il vincolo di un’apposita dotazione organica di docenti specializzati di sostegno, giacché la l. n. 449 del 1997, all’art. 40, assicura comunque l’integrazione scolastica degli alunni handicappati con interventi adeguati al tipo e alla gravità dell’handicap, compreso il ricorso alla assunzione con contratto a tempo determinato di insegnanti di sostegno in deroga al rapporto docenti-alunni, in presenza di handicap particolarmente gravi, consentendo così di garantire all’alunno bisognevole, l’integrazione scolastica attraverso il miglioramento delle sue possibilità nell’apprendere, comunicare e socializzare (TAR Napoli, Sez. IV, 24 maggio 2010, n. 8328).
Resta da pronunciarsi sulla richiesta di risarcimento del danno.
E’ appena il caso di rammentare, come dianzi detto, che il diritto all’istruzione del disabile ha rango di “diritto fondamentale”, che va rispettato con rigore ed effettività sia in adempimento ad obblighi internazionali (art. 24 Convenzione delle Nazioni Unite 13 dicembre 2006, ratificata con L. 3 marzo 2009 n. 18), sia per il carattere assoluto che ha la tutela prevista dall’art. 38 Cost. (v. sent. Corte Cost. 26 febbraio 2010 n. 80).
Il rango di diritto fondamentale della tutela del minore disabile non consente di ammettere cause giustificative di ritardi o di necessari tempi burocratici nella mancata concreta e piena assegnazione delle ore di sostegno al minore disabile fin dal primo giorno di inizio dell’anno scolastico.
Inoltre, tutto quanto precede, non consente di riconoscere attenuanti alla colpa dell’Amministrazione scolastica nell’inadempimento dell’obbligo di cui trattasi.
Va, pertanto, accolta la domanda risarcitoria, individuabile – come ripetutamente affermato da questo TAR – nel danno (danno c.d. esistenziale) che gli effetti della diminuzione, seppure temporanea, delle ore di sostegno provoca nella personalità del minore, privato del supporto necessario a garantire la piena soddisfazione dei bisogni di sviluppo, istruzione e partecipazione a fasi di vita tutelata dall’ordinamento.
Il danno va quantificato, in via equitativa, in misura pari a € 1.000,00 (mille/00), per ogni mese (con riduzione proporzionale per le frazioni di mese) di mancato sostegno nel rapporto 1/1 da parte dell’Amministrazione scolastica, a partire dal primo giorno di scuola.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, accertato il diritto, ordina che al minore venga assegnato l’insegnante di sostegno, con rapporto 1/1. Accoglie, altresì, la domanda risarcitoria e, per l’effetto, condanna le intimate Amministrazioni a pagare alla parte ricorrente la somma di € 1.000,00 (mille/00), a titolo di danno esistenziale, per ogni mese di ritardo e frazione in proporzione.

 

BREVI ANNOTAZIONI

                                                                                                          

                                                                                                                       di Rosanna Simone

 

 

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

 

La pronuncia ha per oggetto l'assegnazione all'allievo disabile del numero di ore di sostegno settimanali necessarie per la realizzazione del suo diritto all'istruzione. Il tribunale adito reputa inammissibile la riduzione, anche solo temporanea, delle anzidette ore per ragioni organizzative e condanna l'Amministrazione scolastica al risarcimento del danno ingiustamente patito dal disabile in condizione di gravità.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

 

Il Collegio, attraverso le coordinate imprescindibili fissate dalle Corte Costituzionale, conferma un orientamento consolidato della Sezione in punto di misure, che devono essere adottate, per garantire l'istruzione e l'integrazione scolastica del disabile.

Le anzidette coordinate sono così riassumibili:

1) la discrezionalità del legislatore nell'individuare le misure idonee a tutelare diritti dei disabili non è assoluta, giacché essa trova un limite nel rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati;

2) il diritto all'istruzione del disabile è riconosciuto e garantito come diritto fondamentale dall'ordinamento internazionale, costituzionale ed ordinario;

3) fra le misure di integrazione e sostegno, volte ad assicurare ai disabili la frequenza degli istituti scolastici, rileva quella dell'assunzione degli insegnanti specializzati, che in caso di disabilità particolarmente grave, ai sensi dell'art. 40, L. 449/1997, può perfezionarsi con un contratto a tempo determinato e, quindi, in deroga al criterio numerico del rapporto alunni-docenti.

Premesso ciò, il Collegio statuisce che nessuna esigenza organizzativa può impedire l'assegnazione, in favore del disabile, delle ore di sostegno necessarie alla piena realizzazione del diritto all'istruzione, dal momento che il legislatore (L. 449/97) assicura l'integrazione scolastica dei disabili attraverso interventi adeguati al tipo ed alla gravità della disabilità. Sicché, per i giudicanti anche il ritardo nell'assegnazione piena delle ore di sostegno, necessarie sin dall'inizio dell'anno scolastico, configura in capo alla p.a. un comportamento colpevolmente inadempiente dell'obbligo (internazionale ed interno) di assicurare e tutelare  l'istruzione e l'integrazione del disabile. Pertanto, l'amministrazione scolastica è tenuta  a risarcire il danno esistenziale ingiustamente patito dal disabile privato, se pur temporaneamente, del supporto idoneo a soddisfare il  suo particolare bisogno di sviluppo, istruzione e partecipazione scolastica.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

 

Dalle argomentazioni esposte nella pronuncia emerge con chiarezza la peculiarità della situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio. Si tratta infatti della lesione di un diritto soggettivo “fondamentale” causata dall'operato illegittimo dell'Amministrazione scolastica, accertata dal G.A. in seno ad un  procedimento cautelare, all'esito del quale la P.A. è obbligata all'adozione di una misura idonea a rimuovere il pregiudizio subito dall'interessato ed al risarcimento del danno colpevolmente cagionato.

Dunque, non può che trattarsi di una materia devoluta alla giurisdizione esclusiva del G.A., esercitata nel caso di specie in sede cautelare con giudizio immediato, ex art.60 c.p.a. La Corte di Cassazione, difatti, a sezioni unite (ord. 7103/2009) ha stabilito che le controversie relative al servizio di sostegno scolastico, a favore di minori diversamente abili, spettano alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dal momento che riguardano provvedimenti adottati dalla P.A. nell'esercizio di poteri autoritativi e discrezionali in materia di pubblici servizi. Inoltre, l'art. 133, co.1, lett.c),c.p.a., devolve espressamente alla giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie in materia di pubblici servizi. 

E ancora, riguardo alla tutela cautelare, occorre rilevare che la riforma ed il riassetto del processo amministrativo ha prodotto una disciplina più organica ed efficace della tutela in questione, per la quale, infatti, è stato introdotto il principio di atipicità. Sicché, la tutela cautelare così concepita, in sincronia con un giudizio chiamato non più (solo) alla verifica di legittimità dell'atto (che può anche non esserci o non essere impugnato), ma alla verifica sul piano sostanziale della pretesa azionata dal ricorrente, risulta certamente più idonea a tutelare in concreto i diritti soggettivi affidati alla giurisdizione esclusiva del G.A.

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