Acceso agli atti amministrativi: quando il differimento dell'accesso è illegittimo.

Tar Lazio, Roma, sez. III, 13 ottobre 2012, n. 8408

Acceso agli atti amministrativi: quando il differimento dell'accesso è illegittimo.

T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE III - Sentenza 11 ottobre 2012 n. 8408.

Pres. Bianchi – Est. Correale.

 

La P.A. non può differire a tempo indeterminato l'accesso agli atti di una procedura valutativa, allorquando tali atti producano immediatamente effetti negativi nella sfera giuridica degli interessati. Dunque, né la sperimentalità e la provvisorietà della procedura de qua, né l'indisponibilità della documentazione richiesta e la sua non diretta riconducibilità alla P.A. procedente, possono giustificare un simile differimento; per di più, se queste ulteriori ragioni sono rappresentate nel corso del giudizio, laddove l'integrazione postuma della motivazione del provvedimento non è consentita.

 

FATTO

Rilevato che, con ricorso ex art. 116 c.p.a. a questo Tribunale ritualmente notificato e depositato, i ricorrenti in epigrafe chiedevano l’annullamento della nota, pure in epigrafe evidenziata, con la quale era differito l’accesso a documentazione amministrativa nonché l’esibizione della medesima documentazione sopra indicata;

Rilevato che i ricorrenti premettevano che, in relazione all’avvio della classificazione delle riviste in classi di merito preordinata alla valutazione dei prodotti della ricerca disposto dal GEV 12 (Scienze giuridiche) in adesione alle linee guida dell’ANVUR, pur se il Consiglio Direttivo dell’Associazione italiana dei costituzionalisti (AIC) aveva deliberato e successivamente confermato la scelta di inserire la rivista “Federalismi.it” in fascia A, sul sito dell’ANVUR risultava pubblicato, in data 6 marzo 2012, il “Documento di lavoro sulla classificazione delle riviste scientifiche dell’area giuridica” da cui emergeva l’inserimento di tale rivista in fascia B;

Rilevato che i ricorrenti ricordavano di avere presentato all’ANVUR, in data 5 aprile 2012, un’istanza di accesso ex art. 22 e ss. l.n. 241/90 a tutti i documenti e verbali da cui evincere i criteri, le modalità e le motivazioni che avevano determinato la collocazione in detta fascia ma che l’ANVUR aveva replicato, con nota del 3 maggio 2012, che la classificazione era in una fase provvisoria e sperimentale e non era consentito l’immediato accesso alla documentazione richiesta, considerato che era in fase di avvio la relativa procedura di revisione, differendo così l’accesso alla conclusione della procedura stessa;

Rilevato che i ricorrenti lamentavano: “Violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990. Violazione e falsa applicazione del D.P.R. 1 febbraio 2010, n. 76. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di motivazione ed ingiustizia manifesta”, osservando che la pubblicazione sul sito informatico dell’ANVUR stava comunque producendo effetti immediati, determinando la lesione della sfera giuridica dei ricorrenti medesimi, anche ai fini della necessità di poter argomentare le proprie tesi nell’apposita procedura di revisione della classificazione che era in corso;

Rilevato che si costituivano in giudizio le Amministrazioni indicate in epigrafe, chiedendo la reiezione del ricorso e sostenendo, in sintesi, che il soggetto che forma il documento di valutazione non è l’ANVUR ma il gruppo di esperti che aveva provveduto sulla base delle linee guida definite dall’Agenzia e che quest’ultima non deteneva i documenti redatti dai gruppi di esperti incaricati, potendo assicurare l’esercizio del diritto di accesso solo alla conclusione del processo di valutazione definitivo;

Rilevato che, con memoria di replica depositata in prossimità della camera di consiglio, i ricorrenti insistevano nella loro domanda;

Rilevato che, alla camera di consiglio del 3 ottobre 2012, la causa era trattenuta in decisione;

DIRITTO

Considerato che, ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a., nel rito in materia di accesso ai documenti amministrativi, il giudice decide con sentenza in forma semplificata;

Considerato che alla specifica istanza dei ricorrenti del 5 aprile 2012, che faceva riferimento all’avvenuta pubblicazione sul sito dell’ANVUR del relativo “Documento di lavoro” da cui derivava l’inserimento della rivista “Federalismi.it” in fascia B, il Direttore dell’ANVUR replicava con nota del 3 maggio 2012 differendo l’accesso alla conclusione della procedura, tenuto conto che era in fase di avvio la relativa procedura di revisione, pure in corso di pubblicazione sul sito informatico ma senza richiamare l’indisponibilità della documentazione richiesta o la non riconducibilità alla medesima ANVUR delle determinazioni fino ad allora assunte sia pure in fase provvisoria;

Considerato che tali ulteriori ragioni risultano rappresentate solo nel corso del presente giudizio, integrando in maniera postuma e non consentita la motivazione del differimento;

Considerato che comunque tali ulteriori motivazioni – come pure quella “originaria” di cui alla su richiamata nota del 3 maggio 2012 – non appaiono condivisibili per differire l’accesso;

Considerato, infatti, che tale differimento, legato alla provvisorietà e sperimentalità della fase che aveva portato alla prima pubblicazione della classificazione sul sito informatico dell’Agenzia, risulta a tempo indeterminato, perché non sono indicati tempi e modalità di conclusione dell’intera procedura, tenendo conto che con la suddetta pubblicazione è indubbio che sono stati generati sin da subito effetti (negativi) sulla sfera giuridica degli interessati;

Considerato che tali effetti possono essere mitigati e annullati solo con una revisione della classificazione stessa ma che tale revisione non può prescindere dall’apporto del soggetto interessato, che può però provvedere in merito sole se in grado di conoscere i criteri, le modalità e le motivazioni che determinano la collocazione nelle fasce A o B, ferma restando la successiva discrezionalità del soggetto competente in fase di revisione;

Considerato, quindi, che le invocate provvisorietà e sperimentalità della prima fase di pubblicazione non sono elementi idonei a legittimare nel caso specifico il differimento dell’accesso alla conclusione della procedura definitiva, come disposto, proprio perché la richiesta di accesso come impostata dai ricorrenti era orientata alla tutela immediata della propria posizione giuridica lesa, anche sotto il profilo dell’immagine e del reperimento immediato di finanziamenti e contributi tecnici da parte di giuristi – non secondario nel campo di azione di una rivista giuridica – ad ai fini del riesame e di una eventuale nuova collocazione in fascia di competenza,

Considerato che la circostanza di non possedere la documentazione richiesta non appare comunque idonea a legittimare il differimento, in considerazione della già avvenuta pubblicazione sul sito informatico dell’ANVUR e della natura meramente collaborativa e compilatoria dei GEV per la definizione “in concerto con l’ANVUR” dei criteri per la valutazione dei prodotti (della ricerca) e della mancata indicazione di un termine certo di conclusione definitiva della procedura, comunque integralmente riconducibile all’ANVUR come soggetto responsabile dell’attività di valutazione della ricerca in attuazione dell’esercizio di valutazione della Qualità della Ricerca (VQR),

Considerato inoltre che il richiamo alla mancata disponibilità della documentazione richiesta si pone in modo contraddittorio con le conclusioni dell’ANVUR, di cui alla nota del 3 maggio 2012, che faceva riferimento solo al differimento alla conclusione della procedura,

Considerato sul punto che l’ANVUR, nelle sue difese, non motiva in ordine alla ragione per la quale la mancata disponibilità dei documenti richiesti operi solo in fase sperimentale e provvisoria, pur se culminata in una pubblicazione aventi effetti immediati, e non anche in fase definitiva, in relazione al mero differimento dell’accesso di cui alla su richiamata nota del 3 maggio 2012;

Considerato, quindi, che le motivazioni addotte per differire a tempo indeterminato l’accesso non appaiono condivisibili perché i ricorrenti hanno un interesse immediato a conoscere le ragioni della collocazione della rivista “Federalismi.it” in fascia B, proprio al fine di partecipare efficacemente alla fase di revisione che l’ANVUR afferma essere in fase di pubblicazione;

Considerato che, in ragione di quanto dedotto, il ricorso deve essere accolto, con conseguente declaratoria del diritto dei ricorrenti alla richiesta ostensione di cui all’istanza di accesso presentata il 5 aprile 2012 e obbligo per l’ANVUR di provvedere entro trenta giorni dalla comunicazione e/o notificazione della presente sentenza;

Considerato che comunque le spese di lite possono compensarsi per la novità e peculiarità della fattispecie

omissis

BREVI ANNOTAZIONI

                                                                                                          

                                                                                                                       di Rosanna Simone

 

 

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

 

La pronuncia evidenziata attiene ad un differimento a tempo indeterminato dell'accesso agli atti di una procedura attivata dall'ANVUR e volta a classificare la qualità della ricerca di una rivista scientifica dell'area giuridica. Il Tribunale adito riconosce in capo all'ente pubblico certificatore  l'obbligo di esibire prontamente gli atti in questione, perché immediatamente lesivi degli interessi dei richiedenti.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

 

Data la forma semplificata della sentenza, così come previsto dall'art.116, c.p.a. (rito in materia di accesso ai documenti amministrativi), il Tribunale individua schematicamente le ragioni che determinano l'illegittimità del differimento in questione:

1) l'indeterminatezza del differimento, perché  la p.a., rinviando l'accesso al momento conclusivo di tutta la procedura valutativa senza specificarne i tempi e le modalità di conclusione, pregiudica l'interesse attuale dei richiedenti a conoscere i criteri, le modalità e le ragioni (che hanno determinato la provvisoria  collocazione della rivista in una fascia secondaria), per poter apportare modifiche durante la successiva fase di revisione della classificazione;

2) l'esigenza ulteriore (sottesa alla richiesta di accesso) di una tutela immediata della posizione giuridica lesa anche sotto il profilo dell'immagine;

3) la non idoneità dell'indisponibilità della documentazione richiesta a giustificare il differimento, in considerazione del fatto che, data la natura meramente collaborativa dell'attività degli esperti incaricati della prima valutazione, la p.a. procedente è l'unico soggetto responsabile di tutta l'attività di valutazione della ricerca in attuazione dell'esercizio della funzione ad essa assegnata per legge.  

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

 

Dalla pronuncia in esame è possibile evincere l'ampia portata dell'accesso ai documenti amministrativi in quanto principio generale dell'azione amministrativa, volto, da un lato, ad assicurarne la trasparenza ed imparzialità, e, dall'altro, a favorire la partecipazione degli interessati. L'attuale ordinamento infatti considera l'accesso come uno  strumento attraverso il quale contemperare le contrapposte esigenze di celerità dell'azione amministrativa e di garanzia degli interessi dei soggetti titolari di posizioni giuridiche incise dall'azione amministrativa. è chiaro che si tratta di una “partecipazione mediata”, esercitata per l'appunto attraverso la conoscenza dei documenti prodotti dalla p.a. nell'attività di ponderazione degli interessi coinvolti e di perseguimento dell'interesse pubblico.

Ebbene, nel caso di specie, però, l'accesso agli atti in questione sembra configurarsi come una partecipazione diretta alla procedura in questione: tale accesso è in sostanza finalizzato ad ottenere una tutela immediata della posizione giuridica lesa, se pur da una fase interlocutoria dell'intera procedura. Difatti, la richiesta, riconosciuta legittima, di conoscere gli atti, da cui evincere le ragioni dell'operato ancora in fieri della p.a., consente agli interessati di apportare un diverso contributo nella fase di revisione e, dunque, di mitigare, se non annullare, gli immediati effetti negativi patiti sotto il profilo dell'immagine.

È allora ragionevole interrogarsi in quale misura sia ammissibile la partecipazione diretta al procedimento amministrativo attraverso un istituto fondamentale, quello dell'accesso, preordinato anche a finalità diverse. Per certo, può dirsi che l'attuale formulazione del comma 4 dell'art. 24, L. 241/1990, tende ad assicurare al massimo l'accessibilità ai documenti amministrativi. Tanto è vero che, ogniqualvolta la P.A.  riscontri esigenze di riservatezza volte a tutelare il buon andamento dell'azione amministrativa, l'esercizio del potere di differire l'accesso ad un momento successivo viene preferito all'esercizio del potere di escluderlo definitivamente.

Acceso agli atti amministrativi: quando il differimento dell'accesso è illegittimo.

T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE III - Sentenza 11 ottobre 2012 n. 8408.

Pres. Bianchi – Est. Correale.

 

La P.A. non può differire a tempo indeterminato l'accesso agli atti di una procedura valutativa, allorquando tali atti producano immediatamente effetti negativi nella sfera giuridica degli interessati. Dunque, né la sperimentalità e la provvisorietà della procedura de qua, né l'indisponibilità della documentazione richiesta e la sua non diretta riconducibilità alla P.A. procedente, possono giustificare un simile differimento; per di più, se queste ulteriori ragioni sono rappresentate nel corso del giudizio, laddove l'integrazione postuma della motivazione del provvedimento non è consentita.

 

FATTO

Rilevato che, con ricorso ex art. 116 c.p.a. a questo Tribunale ritualmente notificato e depositato, i ricorrenti in epigrafe chiedevano l’annullamento della nota, pure in epigrafe evidenziata, con la quale era differito l’accesso a documentazione amministrativa nonché l’esibizione della medesima documentazione sopra indicata;

Rilevato che i ricorrenti premettevano che, in relazione all’avvio della classificazione delle riviste in classi di merito preordinata alla valutazione dei prodotti della ricerca disposto dal GEV 12 (Scienze giuridiche) in adesione alle linee guida dell’ANVUR, pur se il Consiglio Direttivo dell’Associazione italiana dei costituzionalisti (AIC) aveva deliberato e successivamente confermato la scelta di inserire la rivista “Federalismi.it” in fascia A, sul sito dell’ANVUR risultava pubblicato, in data 6 marzo 2012, il “Documento di lavoro sulla classificazione delle riviste scientifiche dell’area giuridica” da cui emergeva l’inserimento di tale rivista in fascia B;

Rilevato che i ricorrenti ricordavano di avere presentato all’ANVUR, in data 5 aprile 2012, un’istanza di accesso ex art. 22 e ss. l.n. 241/90 a tutti i documenti e verbali da cui evincere i criteri, le modalità e le motivazioni che avevano determinato la collocazione in detta fascia ma che l’ANVUR aveva replicato, con nota del 3 maggio 2012, che la classificazione era in una fase provvisoria e sperimentale e non era consentito l’immediato accesso alla documentazione richiesta, considerato che era in fase di avvio la relativa procedura di revisione, differendo così l’accesso alla conclusione della procedura stessa;

Rilevato che i ricorrenti lamentavano: “Violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990. Violazione e falsa applicazione del D.P.R. 1 febbraio 2010, n. 76. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di motivazione ed ingiustizia manifesta”, osservando che la pubblicazione sul sito informatico dell’ANVUR stava comunque producendo effetti immediati, determinando la lesione della sfera giuridica dei ricorrenti medesimi, anche ai fini della necessità di poter argomentare le proprie tesi nell’apposita procedura di revisione della classificazione che era in corso;

Rilevato che si costituivano in giudizio le Amministrazioni indicate in epigrafe, chiedendo la reiezione del ricorso e sostenendo, in sintesi, che il soggetto che forma il documento di valutazione non è l’ANVUR ma il gruppo di esperti che aveva provveduto sulla base delle linee guida definite dall’Agenzia e che quest’ultima non deteneva i documenti redatti dai gruppi di esperti incaricati, potendo assicurare l’esercizio del diritto di accesso solo alla conclusione del processo di valutazione definitivo;

Rilevato che, con memoria di replica depositata in prossimità della camera di consiglio, i ricorrenti insistevano nella loro domanda;

Rilevato che, alla camera di consiglio del 3 ottobre 2012, la causa era trattenuta in decisione;

DIRITTO

Considerato che, ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a., nel rito in materia di accesso ai documenti amministrativi, il giudice decide con sentenza in forma semplificata;

Considerato che alla specifica istanza dei ricorrenti del 5 aprile 2012, che faceva riferimento all’avvenuta pubblicazione sul sito dell’ANVUR del relativo “Documento di lavoro” da cui derivava l’inserimento della rivista “Federalismi.it” in fascia B, il Direttore dell’ANVUR replicava con nota del 3 maggio 2012 differendo l’accesso alla conclusione della procedura, tenuto conto che era in fase di avvio la relativa procedura di revisione, pure in corso di pubblicazione sul sito informatico ma senza richiamare l’indisponibilità della documentazione richiesta o la non riconducibilità alla medesima ANVUR delle determinazioni fino ad allora assunte sia pure in fase provvisoria;

Considerato che tali ulteriori ragioni risultano rappresentate solo nel corso del presente giudizio, integrando in maniera postuma e non consentita la motivazione del differimento;

Considerato che comunque tali ulteriori motivazioni – come pure quella “originaria” di cui alla su richiamata nota del 3 maggio 2012 – non appaiono condivisibili per differire l’accesso;

Considerato, infatti, che tale differimento, legato alla provvisorietà e sperimentalità della fase che aveva portato alla prima pubblicazione della classificazione sul sito informatico dell’Agenzia, risulta a tempo indeterminato, perché non sono indicati tempi e modalità di conclusione dell’intera procedura, tenendo conto che con la suddetta pubblicazione è indubbio che sono stati generati sin da subito effetti (negativi) sulla sfera giuridica degli interessati;

Considerato che tali effetti possono essere mitigati e annullati solo con una revisione della classificazione stessa ma che tale revisione non può prescindere dall’apporto del soggetto interessato, che può però provvedere in merito sole se in grado di conoscere i criteri, le modalità e le motivazioni che determinano la collocazione nelle fasce A o B, ferma restando la successiva discrezionalità del soggetto competente in fase di revisione;

Considerato, quindi, che le invocate provvisorietà e sperimentalità della prima fase di pubblicazione non sono elementi idonei a legittimare nel caso specifico il differimento dell’accesso alla conclusione della procedura definitiva, come disposto, proprio perché la richiesta di accesso come impostata dai ricorrenti era orientata alla tutela immediata della propria posizione giuridica lesa, anche sotto il profilo dell’immagine e del reperimento immediato di finanziamenti e contributi tecnici da parte di giuristi – non secondario nel campo di azione di una rivista giuridica – ad ai fini del riesame e di una eventuale nuova collocazione in fascia di competenza,

Considerato che la circostanza di non possedere la documentazione richiesta non appare comunque idonea a legittimare il differimento, in considerazione della già avvenuta pubblicazione sul sito informatico dell’ANVUR e della natura meramente collaborativa e compilatoria dei GEV per la definizione “in concerto con l’ANVUR” dei criteri per la valutazione dei prodotti (della ricerca) e della mancata indicazione di un termine certo di conclusione definitiva della procedura, comunque integralmente riconducibile all’ANVUR come soggetto responsabile dell’attività di valutazione della ricerca in attuazione dell’esercizio di valutazione della Qualità della Ricerca (VQR),

Considerato inoltre che il richiamo alla mancata disponibilità della documentazione richiesta si pone in modo contraddittorio con le conclusioni dell’ANVUR, di cui alla nota del 3 maggio 2012, che faceva riferimento solo al differimento alla conclusione della procedura,

Considerato sul punto che l’ANVUR, nelle sue difese, non motiva in ordine alla ragione per la quale la mancata disponibilità dei documenti richiesti operi solo in fase sperimentale e provvisoria, pur se culminata in una pubblicazione aventi effetti immediati, e non anche in fase definitiva, in relazione al mero differimento dell’accesso di cui alla su richiamata nota del 3 maggio 2012;

Considerato, quindi, che le motivazioni addotte per differire a tempo indeterminato l’accesso non appaiono condivisibili perché i ricorrenti hanno un interesse immediato a conoscere le ragioni della collocazione della rivista “Federalismi.it” in fascia B, proprio al fine di partecipare efficacemente alla fase di revisione che l’ANVUR afferma essere in fase di pubblicazione;

Considerato che, in ragione di quanto dedotto, il ricorso deve essere accolto, con conseguente declaratoria del diritto dei ricorrenti alla richiesta ostensione di cui all’istanza di accesso presentata il 5 aprile 2012 e obbligo per l’ANVUR di provvedere entro trenta giorni dalla comunicazione e/o notificazione della presente sentenza;

Considerato che comunque le spese di lite possono compensarsi per la novità e peculiarità della fattispecie

omissis

BREVI ANNOTAZIONI

                                                                                                          

                                                                                                                       di Rosanna Simone

 

 

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

 

La pronuncia evidenziata attiene ad un differimento a tempo indeterminato dell'accesso agli atti di una procedura attivata dall'ANVUR e volta a classificare la qualità della ricerca di una rivista scientifica dell'area giuridica. Il Tribunale adito riconosce in capo all'ente pubblico certificatore  l'obbligo di esibire prontamente gli atti in questione, perché immediatamente lesivi degli interessi dei richiedenti.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

 

Data la forma semplificata della sentenza, così come previsto dall'art.116, c.p.a. (rito in materia di accesso ai documenti amministrativi), il Tribunale individua schematicamente le ragioni che determinano l'illegittimità del differimento in questione:

1) l'indeterminatezza del differimento, perché  la p.a., rinviando l'accesso al momento conclusivo di tutta la procedura valutativa senza specificarne i tempi e le modalità di conclusione, pregiudica l'interesse attuale dei richiedenti a conoscere i criteri, le modalità e le ragioni (che hanno determinato la provvisoria  collocazione della rivista in una fascia secondaria), per poter apportare modifiche durante la successiva fase di revisione della classificazione;

2) l'esigenza ulteriore (sottesa alla richiesta di accesso) di una tutela immediata della posizione giuridica lesa anche sotto il profilo dell'immagine;

3) la non idoneità dell'indisponibilità della documentazione richiesta a giustificare il differimento, in considerazione del fatto che, data la natura meramente collaborativa dell'attività degli esperti incaricati della prima valutazione, la p.a. procedente è l'unico soggetto responsabile di tutta l'attività di valutazione della ricerca in attuazione dell'esercizio della funzione ad essa assegnata per legge.  

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

 

Dalla pronuncia in esame è possibile evincere l'ampia portata dell'accesso ai documenti amministrativi in quanto principio generale dell'azione amministrativa, volto, da un lato, ad assicurarne la trasparenza ed imparzialità, e, dall'altro, a favorire la partecipazione degli interessati. L'attuale ordinamento infatti considera l'accesso come uno  strumento attraverso il quale contemperare le contrapposte esigenze di celerità dell'azione amministrativa e di garanzia degli interessi dei soggetti titolari di posizioni giuridiche incise dall'azione amministrativa. è chiaro che si tratta di una “partecipazione mediata”, esercitata per l'appunto attraverso la conoscenza dei documenti prodotti dalla p.a. nell'attività di ponderazione degli interessi coinvolti e di perseguimento dell'interesse pubblico.

Ebbene, nel caso di specie, però, l'accesso agli atti in questione sembra configurarsi come una partecipazione diretta alla procedura in questione: tale accesso è in sostanza finalizzato ad ottenere una tutela immediata della posizione giuridica lesa, se pur da una fase interlocutoria dell'intera procedura. Difatti, la richiesta, riconosciuta legittima, di conoscere gli atti, da cui evincere le ragioni dell'operato ancora in fieri della p.a., consente agli interessati di apportare un diverso contributo nella fase di revisione e, dunque, di mitigare, se non annullare, gli immediati effetti negativi patiti sotto il profilo dell'immagine.

È allora ragionevole interrogarsi in quale misura sia ammissibile la partecipazione diretta al procedimento amministrativo attraverso un istituto fondamentale, quello dell'accesso, preordinato anche a finalità diverse. Per certo, può dirsi che l'attuale formulazione del comma 4 dell'art. 24, L. 241/1990, tende ad assicurare al massimo l'accessibilità ai documenti amministrativi. Tanto è vero che, ogniqualvolta la P.A.  riscontri esigenze di riservatezza volte a tutelare il buon andamento dell'azione amministrativa, l'esercizio del potere di differire l'accesso ad un momento successivo viene preferito all'esercizio del potere di escluderlo definitivamente.

Tag: differimentoaccesso
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