Rinnovazione della VIA in sede di approvazione del progetto definitivo di un’opera pubblica

Consiglio di Stato, sez. VI, 21 dicembre 2012, n. 6667

Rinnovazione della VIA in sede di approvazione del progetto definitivo di un’opera pubblica

 

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV, sentenza 21 dicembre 2012 n. 6667

Presidente Numerico; Estensore De Felice

 

Opere pubbliche - Valutazione di impatto ambientale (VIA) - Espressa in sede di esame del progetto preliminare - Nuova VIA in sede di approvazione del progetto definitivo o di variante - Ove vi sia stata una significativa modificazione dell'impatto globale del progetto sull'ambiente - Necessità - Sussiste.

L'opera pubblica approvata con progetto preliminare deve essere nuovamente sottoposta a valutazione di impatto ambientale ove vi sia stata, in sede di approvazione del progetto definitivo, una sensibile variazione rispetto alla valutazione effettuata al momento del progetto preliminare e vi sia stata una significativa modificazione dell'impatto globale del progetto stesso sull'ambiente, in conformità con le direttive in materia (85/337/CE e 97/11/CE), le quali prevedono che la valutazione ambientale debba coincidere con l'atto che autorizza la realizzazione dell'intervento.

 

Omissis

2.Vanno respinti i motivi di appello con i quali si deducono difetto di interesse ad agire e legittimazione per mancanza di vicinitas e perché già apposto nel 2005 il vincolo di esproprio.

Infatti, ai fini della esistenza delle condizioni dell’azione avverso provvedimenti lesivi dal punto di vista ambientale, il concetto di vicinitas dei singoli che insorgono deve essere visto in relazione allo scopo precipuo di proteggere l'ambiente, la salute e/o la qualità della vita dei residenti su un circoscritto territorio, anche laddove si tratti di singole persone fisiche, in posizione differenziata sulla base del criterio della vicinitas quale elemento qualificante dell'interesse a ricorrere (così, tra tante, Consiglio di Stato sez. IV 11 novembre 2011 n. 5986).

3. Sono infondati i motivi di appello con i quali si sostiene il rispetto dei principi regolanti la valutazione di impatto ambientale rispetto alla approvazione del progetto definitivo.

In tema di valutazione ambientale per opere di interesse strategico, per la legislazione nazionale la valutazione dell’impatto ambientale significativo viene anticipata allo stadio del progetto preliminare.

E’ notorio che i livelli di progettazione si differenzino tra di loro per il grado di approfondimento e di dettaglio.

Nel caso della VIA sulle c.d. grandi opere, si ritiene che da un lato il livello di dettaglio del preliminare – da taluni contestato, tanto che se ne è anche dubitato sotto il profilo della coerenza con le direttive comunitarie in materia - sia più approfondito; dall’altro lato, è fisiologico che sussistano anche consistenti difformità tra preliminare e definitivo.

Il progetto preliminare delle opere strategiche costituisce la decisione principale sulla ottimale armonizzazione dell’opera pubblica con l’ambiente esterno, non suscettibile di sensibili modifiche in sede di sviluppo degli altri livelli di progettazione.

Tra i due elaborati di progettazione preliminare e definitiva è quindi ragionevole che emerga una differenza nella parte in cui la progettazione definitiva raccoglie i suggerimenti emersi nel corso della conferenza di servizi; si tratta di una integrazione che la normativa (artt. 18 e 25 D.P.R. 554 del 1999) e le fasi dei diversi livelli di progetto considerano fisiologica.

Infatti, non avrebbe avuto significato la previsione di distinti momenti e livelli progettuali, ove fosse stato fin da subito dato adito a prevedere tutta la conformazione possibile dell'opera.

La normativa successiva, in piena aderenza alla normativa comunitaria, ha previsto (con modifiche introdotte dal decreto legislativo n.113 del 31 luglio 2007 all'art. 185 codice dei contratti pubblici) che l'opera pubblica approvata con progetto preliminare debba essere nuovamente sottoposta a valutazione ambientale, ove vi sia stata in sede di approvazione del progetto definitivo una sensibile variazione rispetto alla valutazione effettuata al momento del progetto preliminare e vi sia stata una significativa modificazione dell'impatto globale del progetto sull'ambiente, in conformità con le direttive in materia (85/337CE e 97/11/CE), le quali prevedono che la valutazione ambientale debba coincidere con l'atto che autorizza alla realizzazione dell'intervento.

Secondo la giurisprudenza (Cons. Stato, VI, 31 gennaio 2007, n.370), è principio acquisito quello per cui la rinnovazione del giudizio di compatibilità ambientale è necessario quando le varianti progettuali determinino la costruzione di un intervento significativamente diverso da quello già esaminato. Se è prevista un’autorizzazione alla realizzazione di un intervento in più fasi, è necessaria una seconda VIA se nel corso della seconda fase (e quindi per esempio in sede di definitivo o di variante) il progetto può avere mostrato un nuovo impatto ambientale importante, in particolare per la sua natura, le sue dimensioni o la sua ubicazione (in termini, Cons. Stato, VI, n.2694 del 2006, principio conforme a Corte giust. Comm. eu. 4 maggio 2006, C-290/2003; Consiglio di Stato sez. IV, 7 luglio 2011, n. 4072).

Nei fatti, è avvenuto che la competente Commissione ministeriale si è in sostanza nuovamente espressa in data 30 novembre 2009 in sede di progetto definitivo, pronunciandosi sulla coerenza con il progetto preliminare e concludendo per la compatibilità dal punto di vista ambientale, facendo riferimento a "modifiche non sostanziali", agli "interventi di mitigazione ambientale", alle specifiche prescrizioni "migliorative" dal punto di vista ambientale.

Se però è fisiologico assistere ad una certa difformità e anche ad un certo sviluppo tra preliminare e definitivo, anche ai fini ambientali, tuttavia nella specie si è assistito ad una evoluzione progettuale che meritava quantomeno una riflessione ed una idonea motivazione in sede di approvazione del progetto definitivo, abbracciandosi successivamente una soluzione progettuale espressamente e motivatamente esclusa (con riferimento ai vincoli "fisici" imposti dal fitto contesto urbanistico) nella fase precedente e senza alcuna spiegazione specifica al riguardo, che pure si aveva l’onere di fornire.

Sussiste pertanto il motivo d’ illegittimità, riscontrato dal primo giudice, consistente nella violazione delle regole che riguardano l’approvazione del progetto preliminare e di quello definitivo e il rapporto tra i due livelli progettuali, ai fini della valutazione ambientale.

La valutazione di impatto ambientale, che riguarda gli aspetti che risultino in grado di incidere sui fattori di rischio individuati dalla normativa di riferimento, se effettuata nella fase preliminare non preclude in linea di principio che - in sede di progettazione definitiva - siano approvate le modifiche che risultino conformi agli interessi pubblici e al concreto stato dei luoghi.

In generale, però, in tal caso, è necessario che in sede di approvazione del progetto definitivo l’autorità amministrativa manifesti la consapevolezza del susseguirsi dei provvedimenti e delle circostanze e li ritenga compatibili con le risultanze della valutazione di impatto ambientale (così Consiglio Stato sez. VI, 12 maggio 2006, n. 2694).

Nella specie, come detto, l’approvazione del progetto definitivo non si è limitata a porsi in senso di sostanziale modifica del progetto preliminare (il che già comportava appunto l’esigenza di ulteriore sottoposizione a valutazione ambientale, con espressione di nuovo parere della Commissione competente), ma addirittura in palese contrasto con esso, aderendo ad una ipotesi esplicitamente esclusa nella prima fase.

Mentre il progetto preliminare prevedeva soltanto un ulteriore terzo binario da affiancare ai due già esistenti, il progetto definitivo prevedeva un raddoppio (un quadruplicamento) della linea ferroviaria.

La non conformità del progetto definitivo al progetto preliminare, a maggior ragione trattandosi di infrastruttura strategica – per la quale il progetto preliminare assume una valenza decisiva sotto molteplici aspetti- determina ex se l’illegittimità dell’approvazione del progetto definitivo espressis verbis difforme, quantomeno sotto l’assorbente profilo di deficit motivazionale sul punto, poiché la competente Commissione, che si è pronunciata nel senso della coerenza e compatibilità della nuova soluzione, avrebbe dovuto però farsi ulteriormente carico delle ragioni superiori per le quali, anche a causa dell’adeguamento alle esigenze di mobilità regionali, si riteneva di superare le preclusioni poste in sede di progetto preliminare.

Non può non aversi riguardo alla circostanza che l’opzione del quadruplicamento dei binari era stata addirittura vagliata, ma espressamente esclusa in sede di progetto preliminare, sicché la successiva valutazione avrebbe dovuto quantomeno motivare sul punto: sussiste pertanto il difetto di adeguata motivazione.

Inoltre, tale aggiornamento – pur nella invarianza della scelta localizzativa e pur in seconda sede di valutazione ambientale – non poteva giustificarsi soltanto in relazione alla esigenza di adeguarsi ai programmi regionali per il modello di esercizio, poiché, a rigore, come già rilevato dal primo giudice, il modello di esercizio costituisce un posterius rispetto all’opera e non un prius che può condizionarne l’esito.

 

 

Omissis

 

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

di ELVIRA RAVIELE

 

L’ OGGETTO DELLA PRONUNCIA

Con la sentenza in esame il Consiglio di Stato, confermando la decisione dei giudici di prime cure, dichiara che in sede di approvazione di un progetto definitivo, riguardante un’opera pubblica avente impatto ambientale, è necessaria una nuova valutazione di impatto ambientale nel caso in cui il progetto stesso presenti sensibili variazioni rispetto al progetto preliminare.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

Il caso portato al vaglio dei giudici di Palazzo Spada riguarda la legittimità o meno dell’approvazione di un progetto definitivo inerente l’ opera di potenziamento di una tratta ferroviaria in Lombardia.

Il Consiglio di Stato, conformemente alla decisione di primo grado, dichiara l’ illegittimità dell’approvazione del progetto definitivo per due ragioni.

In primis, i giudici dell’appello sostengono che in sede di approvazione di un progetto relativo ad opere di interesse strategico, se da un lato è vero che la VIA (Valutazione Impatto Ambientale) è anticipata alla fase di approvazione del progetto preliminare, dall’ altro è altresì vero (in applicazione degli artt. 167, comma VII, e 185, comma V, del d. lgs. 163 del 2006) che nell’ ipotesi in cui il progetto definitivo dell’ opera è sensibilmente difforme dal preliminare è necessaria la rinnovazione della VIA che tenga conto delle modifiche apportate.

In secondo luogo, il Consiglio di Stato ritiene che il progetto definitivo sia illegittimo per carenza di motivazione: esso, essendo diverso dal progetto preliminare, avrebbe dovuto specificare le ragioni di tale cambiamento di rotta.

L’appello viene, inoltre, respinto nella parte in cui si deduce la carenza di interesse e di legittimazione ad agire per mancanza della vicinitas.

Su quest’ultimo punto i giudici dell’ appello affermano che “ai fini della esistenza delle condizioni dell’ azione avverso provvedimenti lesivi dal punto di vista ambientale, il concetto di vicinitas dei singoli che insorgono deve essere visto in relazione allo scopo precipuo di proteggere l'ambiente, la salute e/o la qualità della vita dei residenti su un circoscritto territorio, anche laddove si tratti di singole persone fisiche, in posizione differenziata sulla base del criterio della vicinitas quale elemento qualificante dell'interesse a ricorrere”.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

La sentenza in commento è conforme alla giurisprudenza prevalente (Cons. Stato, VI, 31 gennaio 2007, n. 370; Cons. Stato, VI, n. 2694 del 2006 conforme a Corte giust. 4 maggio 2006, C-290/2003; Consiglio di Stato sez. IV, 7 luglio 2011, n. 4072; Cons. St. IV, 22 luglio 2005, n.3917), che applicando la disciplina comunitaria in materia (Direttive n. 85/337/CE e n. 97/11/CE), sancisce che è necessaria la rinnovazione della VIA allorché le modifiche apportate al progetto preliminare determinino la costruzione di un intervento significativamente diverso da quello già approvato.

Il Consiglio di Stato ha pertanto ribadito che la violazione della regola procedimentale secondo cui “nel caso di un’autorizzazione alla realizzazione di un’ opera in più fasi, è necessaria una valutazione dell’impatto ambientale se nel corso della seconda fase il progetto può avere un impatto ambientale importante, in particolare per la sua natura, le sue dimensioni o la sua ubicazione” (Cons. Stato, VI, 31 gennaio 2007, n. 370) comporta l’illegittimità dell’ atto con cui il progetto viene approvato in via definitiva.

 

PERCORSO BIBLIOGRAFICO

 

Codice Amministrativo annotato con la giurisprudenza, di F. CARINGELLA e L. TARANTINO, Dike Giuridica Editrice, Roma, 2012, pp. 1528-1537 e 1557-1558;

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