Sulla titolarità del diritto di accesso ex art. 22 L. 241/1990

Tar Toscana, Sez. III, 7 dicembre 2012, n. 1993

Sulla titolarità del diritto di accesso ex art. 22 L. 241/1990

 

Atto amministrativo - Diritto di accesso - Istanza di rilascio degli atti relativi al permesso di costruire - Presentata dal proprietario confinante - Diniego - Illegittimità

 

TAR TOSCANA, SEZ. III  sentenza 7 dicembre 2012 n. 1993 

Presidente Nicolosi; Estensore Di Santo

 

E’ illegittimo il diniego espresso da un ente locale in merito ad una istanza ostensiva tendente ad ottenere il rilascio di copia degli atti inerenti un permesso di costruire, nel caso in cui l’ istante abbia fondato il proprio interesse ad accedere ai predetti atti in ragione del rapporto e/o della posizione di vicinitas intercorrente tra il terreno di propria titolarità e quello di proprietà del beneficiario del permesso a costruire, nonché della necessità di verificare la legittimità e conformità urbanistico - edilizia del titolo ad aedificandum; infatti, tale posizione, in quanto qualificata e differenziata e non meramente emulativa o preordinata ad un controllo generalizzato dell'azione amministrativa, basta, ai sensi dell'art. 22 della L. 241/1990 e s.m.i., a legittimare il diritto di accesso alla documentazione amministrativa richiesta.

 

Omissis

 

Nel merito il ricorso è fondato.

In via generale deve ricordarsi che la legge n. 241/1990, nel fornire definizioni e princìpi in materia di accesso, ha qualificato il "diritto di accesso" come il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi, mentre per "interessati" ha inteso tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso (art. 22, comma 1, lett. a) e b).

Al contempo, la stessa legge n. 241/1990 conferisce al "diritto" di accesso, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, valore di "principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza" (art. 22, comma 2, come sostituito dalla legge n. 69/2009).

Circa il diritto di accesso agli atti in materia edilizia, l’individuazione della "situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso" (art. 22 della legge n. 241/1990) è operata, così come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa (cfr., Cons. di Stato, sez. IV, n. 2092/2010), direttamente dalla legislazione, che di seguito si riporta.

L’art. 31, comma 9, della legge 17.8.1942, n. 1150, già disponeva che "chiunque può prendere visione presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrente contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione".

L’art. 5 del Testo unico approvato con D.P.R. 6.6.2001, n. 380, nel fissare le competenze e responsabilità dello "sportello unico per l’edilizia", ha individuato quella di "fornire informazioni sulle materie di cui al punto a)" (cioè sul rilascio dei titoli abilitativi) "anche mediante predisposizione di un archivio informatico", al dichiarato fine di consentire a chiunque vi abbia interesse "l’accesso gratuito, anche in via telematica, … all’elenco delle domande presentate, allo stato del loro iter procedurale, nonché a tutte le possibili informazioni utili disponibili".

E, "circa la definizione dell’interesse "giuridicamente tutelato", la giurisprudenza amministrativa, se da un lato ha fornito del concetto di "chiunque" una portata non incondizionatamente espansiva, tale, cioè, da non ricomprendervi qualsiasi persona (come la formulazione letterale della norma potrebbe far supporre), al contempo ha fornito allo stesso concetto una portata sostanzialistica, che prescinde dalla sola titolarità di diritti reali insistenti su terreni direttamente confinanti con quello ove è stato realizzato l’intervento edilizio, ma ricomprende qualsiasi situazione, anche di fatto, di "stabile collegamento" con l’area comprendente il terreno edificato. In proposito, si è anche recentemente ribadito che la legittimazione ad impugnare titoli abilitativi edilizi sussiste per il fatto stesso che il terzo di trova in una situazione, appunto, di "stabile collegamento" con la "zona" interessata dalla costruzione oggetto di concessione, a prescindere da ogni indagine sulla sussistenza di un ulteriore specifico interesse.

Per la giurisprudenza (Cons. St., sez. VI, 26 luglio 2001, n. 4123, e, con specifico riferimento alle concessioni in sanatoria, Cons. St., V, 7 maggio 2008, n. 2086), il proprietario o il possessore dell’immobile o il semplice residente o domiciliato nella zona interessata è legittimato a ricorrere in ragione di tale stabile collegamento, idoneo a radicare una posizione d’interesse, differenziata rispetto a quella posseduta dal "quisque de populo", all’impugnazione di una concessione edilizia in sanatoria (v. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 30 novembre 2009, n. 7491)" (Cons. Stato, 14 aprile 2010, n. 2092).

Potendosi senz’altro applicare i principi sopra esposti anche quando si tratti di richieste di accesso agli atti in materia edilizia, non vi è dubbio – così come dedotto dalla ricorrente con il primo motivo di ricorso – che nella fattispecie in esame quest’ultima sia titolare del richiesto interesse, come è stato evidenziato nella relativa domanda, laddove la stessa ha esplicitamente fondato il proprio predetto interesse sul rapporto di vicinitas intercorrente tra il terreno di propria titolarità e quello di proprietà del sig. Varanini, nonché sulla necessità di verificare la legittimità e conformità urbanistico-edilizia del titolo ad aedificandum oggetto di estensione.

E tale posizione, in quanto qualificata e differenziata e non meramente emulativa o preordinata ad un controllo generalizzato dell'azione amministrativa, basta ai sensi dell'art. 22 della L. n. 241 de/1990 a legittimare il diritto di accesso alla documentazione amministrativa richiesta (cfr. Cons. Stato. Sez. V, 14 maggio 2010, n. 2966).

Sicchè, il diniego opposto dall’amministrazione comunale risulta, sotto il profilo esaminato, illegittimo.

A ciò si aggiunga che, sotto il profilo oggettivo, limitazioni all'accesso possono essere disposte unicamente nelle ipotesi tassativamente previste dal comma 1 e dal comma 6 dell'art. 24, ovvero in quelle ulteriori eventualmente individuate, ai sensi del comma 2 del medesimo art. 24, dai regolamenti di cui le Amministrazioni si siano dotate per disciplinare l'accesso alla documentazione in loro possesso.

Ma, la documentazione afferente la concessione edilizia rilasciata ai Sigg.ri Varanini e Guscioni, di cui l'odierna ricorrente ha domandato l'ostensione, non rientra – così come evidenziato dalla ricorrente - in alcuna delle summenzionate ipotesi e, pertanto, la relativa domanda di accesso non è suscettibile -sotto tale aspetto- di limitazioni.

Peraltro, a riguardo, nessuna valida ragione ostativa è stata esposta dall’amministrazione.

Né, nella fattispecie in esame, potrebbe invocarsi la prevalenza del diritto alla riservatezza del soggetto cui i documenti si riferiscono rispetto all'interesse dell'istante ad ottenere le informazioni cui l'istanza di accesso è preordinata, in quanto la documentazione oggetto della relativa domanda non investe nessuno dei dati -sensibili o sensibilissimi- la cui tutela giustifica la prevista residua facoltà di esclusione dell'accesso, sancita dal comma 7 del medesimo art. 24.

Pertanto, trova incondizionata applicazione il principio secondo cui all’art. 24, comma 7, della L. n. 241/1990 (per il quale "deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici"), senza che possa essere attribuito alcun rilievo alla "non autorizzazione" del soggetto cui i documenti si riferiscono - invocata dall'Amministrazione comunale a sostengo del diniego datato 30.9.2011 - giacché tale circostanza non vale a superare l'obbligo posto in capo alla P.A. di garantire la trasparenza dell'attività amministrativa, sussistendo presupposti oggettivi e soggettivi dell'accesso.

Omissis

 

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

di ELVIRA RAVIELE

L' OGGETTO DELLA PRONUNCIA

Il TAR Toscana, con la sentenza in commento, ha ritenuto fondato il ricorso proposto da un privato avverso il diniego dell’ amministrazione comunale di consentirgli l’ accesso ai documenti amministrativi inerenti ad un permesso a costruire rilasciato ad un altro soggetto, quest’ ultimo legato al primo da un rapporto di vicinato.

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

L’ istituto dell’ accesso ai documenti amministrativi è disciplinato dalla L. 241 del 1990 (modificata dalla L. 15/2005 e poi dalla L. 69/2009) ed è considerato uno degli strumenti attraverso i quali si assicura la trasparenza e la contestuale imparzialità dell’ azione amministrativa.

Il fondamento normativo della decisione in commento risiede proprio nell’ art. 22 della L. 241/1990 la quale al comma I, lettera b), sancisce che il soggetto legittimato all’ accesso ai documenti amministrativi è il cd. interessato, e cioè colui che vanta “un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso”.

Con riferimento all’ accesso agli atti in materia edilizia, Il TAR Toscana, ha evidenziato la rilevanza dell’ art. 31 della L. 1150 del 1942 e dell’ art. 5 del Testo Unico approvato con D.P.R. n. 380 del 2001 che prevedono tale accesso per “chiunque vi abbia interesse”, e ha aderito a quella parte della giurisprudenza amministrativa (Cons. St., 26 luglio 2001, n. 4123; con specifico riferimento alle concessioni in sanatoria v. Cons. St., 7 maggio 2008, n. 2086) che ha riconosciuto la legittimazione a richiedere il suddetto accesso a chi è titolare di una posizione giuridicamente rilevante, inerente cioè ad un fondo che si trova in un rapporto di “stabile collegamento” con l’ area comprendente il terreno oggetto del permesso a costruire. A tal proposito è pacifico in giurisprudenza che “il proprietario o il possessore dell’immobile o il semplice residente o domiciliato nella zona interessata è legittimato a ricorrere in ragione di tale stabile collegamento, idoneo a radicare una posizione d’interesse, differenziata rispetto a quella posseduta dal "quisque de populo", all’impugnazione di una concessione edilizia in sanatoria (Cons. Stato, 14 aprile 2010, n. 2092).

Nel caso in esame, i giudici ritengono che sia indubbio, che il promotore dell’ istanza di accesso ai documenti vanti tale interesse, in quanto “titolare di una posizione qualificata e differenziata e non meramente emulativa o preordinata ad un controllo generalizzato dell’ azione amministrativa”. Ciò trova, infatti, conferma nella stessa istanza di accesso ai documenti, laddove il privato ha esplicitamente fondato il proprio interesse sul rapporto di vicinitas intercorrente tra il terreno di propria titolarità e quello di proprietà del soggetto a favore del quale è stato rilasciato il permesso a costruire, nonché sulla necessità di verificarne la legittimità e la conformità urbanistico-edilizia.

Viene evidenziato, infine, che gli atti oggetto della richiesta di accesso ai documenti non rientrano tra quelli esclusi ai sensi dell’ art. 24 L. 241 del 1990.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Prima delle modifiche apportate alla L. 241 del 1990 dalla L. 15 del 2005 e 69 del 2009, si discuteva sulla natura giuridica da conferire al “diritto di accesso”. La giurisprudenza, infatti, era divisa: alcune pronunce consideravano tale diritto di accesso ai documenti amministrativi un autentico diritto soggettivo (Cons. St., sez. V, 24 marzo 2011, n. 1772; Cons. St., sez. VI, 9 marzo 2011, n. 1492) e altre, invece, ritenevano che si trattasse di un mero interesse legittimo (Cons. St., ad. Plen., 24 giugno 1999, n. 16). Il dibattito, con le modifiche legislative succitate, ha perso d’attualità ed è pacifico che il diritto di accesso ai documenti amministrativi attua principio generale dell’attività amministrativa volto a garantire la trasparenza e l’ imparzialità della stessa (art. 22, comma II, L. 241/1990 come modificato dalla L. 69 del 2009).

La giurisprudenza amministrativa (Cons. St., Ad. Plenaria, 24 aprile 2012, n. 7; Cons. St., 13 gennaio 2012, n. 116; TAR Campania, Napoli, 3 settembre 2010, n. 17284; TAR Lazio, Roma, 5 maggio 2010, n. 9766; Cons. St., 14 maggio 2010, n. 2966) ha cercato di delineare i confini del suddetto diritto di accesso stabilendo in primis chi sono i soggetti titolari. In proposito, come risulta anche dalla sentenza in commento, rileva che il soggetto che propone l’istanza di accedere ai documenti amministrativi (non rientranti nelle categorie escluse dall’ accesso ex art. 24 L. 241/1990) sia portatore di un “interesse diretto, concreto ed attuale”: diretto sta a significare che l’interesse deve rientrare direttamente nella sfera giuridica del soggetto istante; concreto significa che l’accesso deve essere sorretto da evidenti e valide ragioni; l’interesse, infine, è attuale quando il documento è volto a produrre effetti diretti o indiretti nei confronti dell’ istante.

Ciò premesso, il Consiglio di Stato nell’ Adunanza Plenaria del 24 aprile 2012, n. 7, da un lato ha ribadito che con la L. 15/2005 è stato introdotto il comma III all’ art. 24 della L. 241/1990 che dichiara inammissibili le istanze d’ accesso “preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”, dall’altro ha puntualizzato cosa debba intendersi per soggetto “interessato” all’accesso.  A tale ultimo riguardo il Consiglio di Stato ha affermato che è “interessato” colui che non solo vanta un interesse diretto concreto ed attuale (corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata) ma occorre, altresì, che la posizione rivestita dal soggetto istante sia collegata col documento di cui è chiesto l’accesso.

Nella sentenza in commento viene fatta, pertanto, applicazione dei principi sopra enunciati.

Il TAR Toscana, oltre ad aver verificato che il soggetto istante di una richiesta di accesso ai documenti amministrativi ex art. 22 L. 241/1990, riguardanti un permesso a costruire di un terzo soggetto-proprietario del fondo confinante a quello di sua proprietà, è portatore di una posizione qualificata e differenziata rispetto al quisque de populo, ha valutato altresì l’incidenza (diretta ovvero indiretta) del documento oggetto dell’istanza d’accesso sull’interesse di cui lo stesso richiedente è portatore.

Valutando positivamente la sussistenza dei due requisiti i giudici del TAR hanno concluso per la legittimazione dell’istante ad accedere ai documenti richiesti e l’obbligo della P.A., in applicazione dei principi di trasparenza ed imparzialità dell’agere amministrativo, di procedere all’ ostensione degli stessi.

 

PERCORSO BIBLIOGRAFICO

 

Codice Amministrativo annotato con la giurisprudenza, di F. CARINGELLA e L. TARANTINO, Dike Giuridica Editrice, Roma, 2012, pp. 571-578 e pp. 580-588;

 

Manuale di Diritto Amministrativo, di F. CARINGELLA, Dike Giuridica Editrice, Roma, VI edizione, 2012, pp. 1083-1093;

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