Il risarcimento del danno esistenziale da tardivo conseguimento dell’aggiudicazione

T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 7 febbraio 2014, n. 1545

 

Alla luce della lettura evolutiva dell’art. 2059 c.c., sussistono le condizioni per la risarcibilità del danno non patrimoniale, nella specie esistenziale, allorché il comportamento negligente dell’Amministrazione sia suscettibile di ledere gravemente i valori costituzionalmente garantiti inerenti alla persona, tra cui quello superiore della professionalità, direttamente collegato al diritto fondamentale del lavoratore alla libera esplicazione della personalità nella vita professionale e di relazione.

 

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7866 del 2010, proposto da: 
proposto dall'AGENZIA dott. ***, in persona del legale rappresentante ***, e del dott. ***, rappresentati e difesi dall’'avv. *** elettivamente domiciliati in Roma in via del Vicinale n.43

contro

l'***. - in persona del legale rappresentante ***, e ora contro l'AGENZIA delle DOGANE e dei MONOPOLI, il MINISTERO dell'ECONOMIA e della FINANZE e il MINISTERO delle POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI e FORESTALI, in persona dei rispettivi rappresentanti legali p. t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato ;

per l’accertamento

del diritto al risarcimento dei danni derivati direttamente - dall' illegittimità dei provvedimenti assunti dall’***. nell' ambito della procedura indetta con la delibera del 21 giugno 1983 per il rilascio della delega per l'esercizio dell' attività di raccolta delle scommesse ippiche fuori dai campi di corsa e dalle successive proroghe con effetti dimidiati; - dal ritardo con il quale l'AGENZIA ricorrente ne ha conseguito il rilascio.


 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Unire;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2013 il dott. Francesco Brandileone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


 

FATTO

Riferisce correttamente, e non è contestato, parte ricorrente che:

1.Il presente giudizio rappresenta l'ultima fase, in ordine di tempo, dell' annoso contenzioso, relativo alla procedura bandita dall'***. con delibera n. 234 del 21 giugno 1983, che vede contrapposta all'***, ora soppressa, l'AGENZIA ricorrente, all'epoca ditta individuale del dott. ***, anch'egli ricorrente in proprio, poi trasformata in società in nome collettivo e quindi in soc. a responsabilità limitata.

2. In un primo momento, la delega all' esercizio delle scommesse era stata illegittimamente assegnata alla società ***, a far data dal 17 maggio 1984 e sino al 31 dicembre 1992, con atto di concessione rep. 3780/84 che le consentiva di aprire 1'esercizio sulla stessa Via Dante di fronte al locale che il dott. *** aveva offerto in gara, ma senza ottenerne aggiudicazione nonostante la poziorità di suoi titoli poi alla fine riconosciutigli .

L'Agenzia ippica *** , percepiva, così, per tutta la durata del contenzioso, i proventi della gestione delle scommesse la cui concessione è poi risultato spettava al competitore *** che disponeva e aveva offerto in gara maggiori titoli di merito, soprattutto con riguardo alle caratteristiche costruttive e strutturali e alla dotazione dei locali offerti per l'apertura dell' Agenzia, connotati tutti che costituivano, secondo quel bando, la base dei fattori di comparazione, in uno con la solidità finanziaria e la probità personale del candidato all'esercizio del delicato servizio pubblico di elevato tasso di responsabilità.

3. Su impugnazione dei primi risultati concorsuali da parte del dott. ***, il TAR del Lazio, con una prima sentenza, la n. 2720/86, li annullava per vizio nei lavori della Commissione giudicatrice, che, pur avendo natura di collegio perfetto, aveva operato in assenza di uno dei suoi membri, quello designato dall' allora Ministero dell' Agricoltura e Foreste.

La sentenza era integralmente confermata dal Consiglio di Stato con la decisione n. 230/87.

4. La procedura concorsuale era, quindi, rinnovata.

Ma la Commissione che doveva riformulare in toto le valutazioni di aggiudicazione, si limitava, invece, soltanto a recepire quelle già travolte dal giudizio di annullamento, sicché risultava nuovamente vincitrice la stessa società *** che continuava a gestire l'Agenzia che aveva già aperta in Taranto alla via Dante.

5. Sul nuovo ricorso *** il TAR del Lazio, con la terza sentenza n. 1269/89 confermata dal Consiglio di Stato, Sez. VI, con la quarta decisione n. 916/90, annullava anche il nuovo provvedimento dell'***.

6. A causa dell'inerzia opposta dall'Amministrazione, il dott.*** si vedeva, quindi, costretto a proporre ricorso per l'ottemperanza.

Nel corso del giudizio, l'*** assegnava per la terza volta alla Soc. *** la delega per la gestione dell'Agenzia messa a concorso.

7. Il Consiglio di Stato, con la quinta decisione n.. 469/91, riscontrava che la reiterazione delle valutazioni effettuate dalla Commissione in asserita esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza del TAR Lazio n. 1269/89 ne costituiva invece elusione; dichiarava, quindi, nullo il nuovo terzo provvedimento di concessione *** e nominava un Commissario ad acta con il duplice compito di formulare correttamente la graduatoria, attribuendo al dott.*** i punti che gli spettavano per conseguire il primo posto e di conferirgli la delega.

8. Il Consiglio di Stato doveva però intervenire ancora nuovamente a sanzionare l'inerzia dell' Amministrazione e con la sesta decisione n. 816/91 confermava il comando di ottemperanza precedentemente enunciato e disponeva che il Commissario ad acta adottasse tutti i provvedimenti necessari per consentire al dott. *** l'esercizio della delega concessa e l'apertura della sua Agenzia ippica in Taranto.

Suddetta decisione era confermata dalla Suprema Corte di Cassazione, adita dalla *** (settima sentenza n. 6947/93).

9. Si rendeva ancora necessario nuovo ricorso, definito dal Consiglio di Stato con la ottava decisione n. 471/92 che, in accoglimento delle domande spiegate per l'ennesima volta dal dott. *** conferiva mandato al Commissario ad acta, già nominato con le decisioni n. 469/1991 e n. 816/1991, affinché provvedesse ad assumere ulteriore determinazione integrativa di quella precedente adottata il 12 dicembre 1991, precisando che la durata della concessione doveva essere quella stessa che originariamente era stata bandita per nove anni, ora con decorrenza dal 12 dicembre 1991 sino all'11 dicembre 2000 (doc. 22).

10. Il dott. ***, soltanto il 26 giugno 1992, aveva quindi ottenuto l'aggiudicazione della delega alla gestione delle scommesse che gli spettava fin dal 17 maggio 1984 allorché la medesima concessione era stata, invece, illegittimamente aggiudicata alla Soc.***.

Con il ricorso in esame parte ricorrente chiede l’accertamento del diritto al risarcimento dei danni derivati direttamente:

 - dall' illegittimità dei provvedimenti assunti dall' *** nell' ambito della procedura indetta con la delibera del 21 giugno 1983 per il rilascio della delega per l'esercizio dell' attività di raccolta delle scommesse ippiche fuori dai campi di corsa e dalle successive proroghe con effetti dimidiati;

 - dal ritardo con il quale l'AGENZIA ricorrente ne ha conseguito il rilascio.

In particolare chiede la condanna delle Amministrazioni resistenti, ciascuna per quanto di propria competenza per il risarcimento del:

I DANNO PATRIMONIALE

- a) a titolo di danno emergente, al pagamento di € 99.159,72, oltre rivalutazione e interessi da computarsi in relazione a ciascuna delle scadenze dei pagamenti contrattuali dal 17 maggio 1984 sino all' integrale soddisfo a titolo di canoni di locazione sostenuti dal dott. *** per i locali da adibire a sede dell' attività nonché,

- b) quanto al lucro cessante, al pagamento di € 2.328.867,63 o in via subordinata di € 1.502.795,53, oltre a rivalutazione e interessi legali per ciascun anno di esercizio mancato a partire dal 17 maggio 1984 sino all'integrale soddisfo, o comunque non inferiore a € 676.723,44 oltre a rivalutazione e interessi con la medesima decorrenza, secondo quanto sopra precisato, o in quella diversa misura ritenuta di giustizia, in subordine con l'applicazione dei criteri di equità ai sensi degli arti. 1226 e 2056 cod. civ. in materia di risarcimento danni da mancato guadagno, ovvero ancora, con fissazione, ove occorra, dei criteri in base ai quali l'Amministrazione debba proporre l'indennizzo ai sensi dell'art. 34, comma 4, D.Lgs. n. 104/2010;

c) agli importi calcolati, sulla base della documentazione che l'*** dovrà produrre ai sensi dell' art. 210 c.p.c., sulla differenza tra i dati della raccolta delle scommesse nella città di Taranto e i guadagni dell'Agenzia ricorrente in regime non di esclusiva, ovvero nella equitativa misura non inferiore ad un ulteriore dieci per cento sul mancato guadagno;

d) o, in ogni caso, nelle somme anche determinate in via equitativa;

II DANNO NON PATRIMONIALE, arrecato al dott. ***, nella misura pari a quanto risulterà dovuto per i detti distinti titoli risarcitori e comunque in misura non inferiore a € 1.000.000,00 o in quella maggiore o minore ritenuta di giustizia, da determinare anche in via equitativa, oltre a rivalutazione e interessi legali sino all'integrale soddisfo.

Si costituisce in giudizio l’Amministrazione resistente, che nel controdedurre alle censure di gravame chiede la reiezione del ricorso

DIRITTO

Deve in primo luogo osservarsi che la richiesta di rinvio della controversia, sollevata dall’Amministrazione resistente in merito ai termini a difesa riguardante la memoria depositata da parte ricorrente, deve essere disattesa in quanto trattasi di memoria, ancorché ritualmente notificata, non avente ad oggetto un nuovo petitum costituente semplicemente illustrazione anche sotto il profilo probatorio della richiesta di risarcimento del danno introdotta con il ricorso introduttivo.

Nel merito relativamente alle doglianze dei capi di domanda di cui al n. I) del risarcimento del danno patrimoniale con interessi e rivalutazione monetaria) delle premesse in fatto, le stesse risultano fondate sulla base delle seguenti considerazioni.

A tale riguardo osserva il Collegio che nel caso di specie, si è in presenza di una tardiva restituito in integrum correlata alla reintegrazione della concessione all'apertura della Agenzia ippica in Taranto di parte ricorrente, in virtù di svariati provvedimenti giurisdizionali del giudice amministrativo di primo grado e di quello di secondo grado.

Il Consiglio di Stato, infatti, dopo svariati provvedimenti giurisdizionali in sede di ottemperanza, con decisioni n. 816/91 n. 471/92 confermava il comando di ottemperanza precedentemente enunciato e disponeva che il Commissario ad acta adottasse tutti i provvedimenti necessari per consentire al dott. *** l'esercizio della delega concessa e l'apertura della sua Agenzia ippica in Taranto conferendo mandato al Commissario ad acta, già nominato con le decisioni n. 469/1991 e n. 816/1991, affinché provvedesse ad assumere ulteriore determinazione integrativa di quella precedente adottata il 12 dicembre 1991, precisando che la durata della concessione doveva essere quella stessa che originariamente era stata bandita per nove anni, ora con decorrenza dal 12 dicembre 1991 sino all'11dicembre 2000.

Da ciò consegue che parte ricorrente soltanto il 26 giugno 1992, aveva quindi ottenuto l'aggiudicazione della delega alla gestione delle scommesse che gli spettava fin dal 17 maggio 1984 allorché la medesima concessione era stata, invece, illegittimamente aggiudicata alla Soc. ***.

Sostiene correttamente parte ricorrente che l'assegnazione della delega, conseguita con otto anni di ritardo da parte del Commissario ad acta che ha dovuto correggere quattro precedenti provvedimenti sanzionati in giudizio, non è, comunque, del tutto satisfattiva della lesione inferta alla sfera giuridica di parte ricorrente che ha diritto al risarcimento degli ulteriori danni derivanti distintamente:

- oltre che dall' onerosità della inutilizzazione forzata dei locali per l'Agenzia;

- anche dall’ illegittimità dei provvedimenti assunti per tre volte a contrasto del ricorrente e per una quarta volta a parziale dimidiazione della sua durata, due volte annullati dal TAR, la terza volta riconosciuto nullo direttamente dal Consiglio di Stato per violazione del giudicato, e la quarta volta nuovamente soggetto a correzione su decisione di ottemperanza; configurandosi così la specifica condizione di ammissibilità della tutela risarcitoria: perché l'errore amministrativo era stato reiterato con tasso di colpevolezza tale da giustificare ristoro corrispondentemente a carico dell'Amministrazione.

In tale situazione per il periodo dal 17 maggio 1984 ( data sotto la quale è stata riconosciuta ora per allora la restituito in integrum dell'apertura della Agenzia ippica in Taranto di parte ricorrente) al 26 giugno 1992, di ottenimento dell'aggiudicazione della delega alla gestione delle scommesse è manifestamente configurabile una responsabilità extracontrattuale dell'Amministrazione che ha impedito di fatto e di diritto per più di otto anni l’esercizio di una attività che senza gli acclarati provvedimenti illegittimi dell’amministrazione sarebbe stata svolta legittimamente da parte ricorrente, generando un considerevole e colpevole ritardo nel rilascio del prescritto titolo autorizzatorio e nell’inizio dell’attività da parte ricorrente, fonte di risarcibilità dei diritti patrimoniali consequenziali, derivante dalla violazione dei doveri che la Pubblica Amministrazione ha nei confronti della generalità dei cittadini in virtù della clausola generale del "neminem laedere" di cui all'art. 2043 c.c. .

Nel caso di ritardo nell''aggiudicazione della delega alla gestione delle scommesse spettante fin dal 17 maggio 1984, in particolare, leso l'interesse legittimo al corretto svolgimento della procedura aggiudicativa che qualora, come nella fattispecie, avesse avuto un andamento regolare, non avrebbe comportato il ritardo o l'omissione nell'aggiudicazione stessa.

Peraltro, non può non osservarsi che il notevole ritardo nell’aggiudicazione della delega alla gestione delle scommesse è da attribuire a colpa dell'Amministrazione resistente, che ha tenuto un comportamento reiteratamente negligente che ha costretto parte ricorrente ad intraprendere una innumerevole serie di controversie giurisdizionali che di fatto hanno impedito l’esercizio dell’attività per oltre 8 anni, con la consequenziale mancata percezione delle redditività ed oneri passivi.

Accertata la rilevata sussistenza del diritto di parte ricorrente al risarcimento dei danni, va ora accertata la relativa misura, che non può che essere pari a quella che sarebbe spettata alla stessa in caso di integrale "restitutio in integrum".

A tale riguardo parte ricorrente giustamente osserva che

- debba essere risarcito il danno emergente relativo alle spese infruttuosamente sostenute per partecipare alla procedura di gara, sin dal primo esperimento che avrebbe dovuto portare all'apertura dell'AGENZIA il17 maggio 1984: fin dal 1983 infatti parte ricorrente ha dovuto sostenere le spese necessarie per l'affitto dei locali in cui ubicare la propria Agenzia Ippica né, d'altra parte, avrebbe potuto risolvere il contratto e ubicare poi l'Agenzia Ippica in altri locali. Mantenere la disponibilità dei locali fino alla definitiva assegnazione della delega, pertanto, era indispensabile, pena l'esclusione dal concorso. I locali, del resto, sono stati, elemento determinante per l'assegnazione, in quanto la controversia verteva proprio sul punteggio da attribuire, per l' ampiezza, la cubatura, la luminosità, l' areazione e la facilità di accesso dei locali alla stregua dei parametri predeterminati e l'aggiudicazione vinta dal ricorrente è stata ottenuta proprio in considerazione di tali migliori caratteristiche del locale offerto in gara.

- debba essere risarcito il lucro cessante, per il mancato esercizio dell' attività nei primi e maggiormente redditizi anni di apertura delle sale destinate alla raccolta delle scommesse nella città di Taranto.

Sotto quest’ultimo profilo parte ricorrente evidenzia altresì che la sentenza del Consiglio di Stato n. 4547/2003 ha accertato il diritto dell' Agenzia ricorrente a svolgere l'attività di raccolta delle scommesse in via esclusiva nella zona che ad essa avrebbe dovuto essere riservata nella città di Taranto: eppure, nonostante quanto sancito da altra successiva sentenza del Consiglio di Stato, la n. 6713/2006, l’Agenzia ha dovuto gestire l'attività in presenza di altri operatori che, quindi, l’'hanno privata di una rilevante parte degli introiti spettanti.

Alla stregua di quanto sopra, l’Amministrazione resistente per il periodo in questione dovrà proporre a parte ricorrente, ai sensi dell'art. 7 della Legge n. 205/2000 e dell’art. 34, comma 4, D.Lgs. n. 104/2010, il pagamento di una somma da quantificare secondo i seguenti criteri:

1) ammontare dei canoni di locazione sostenuti dal ricorrente per i locali da adibire a sede dell' attività, per il periodo di non attività dal 17 maggio 1984;

2) ammontare del mancato guadagno per ciascun anno di esercizio a partire dal 17 maggio 1984, correlato alla media degli utili di esercizio che la ricorrente ha prodotti, una volta ottenuta la delega per l'esercizio dell'attività di raccolta delle scommesse, da considerare per ogni singolo anno di mancata attività, valutato in relazione alla media ottenuta secondo il criterio del 10%;

3) maggiorazione della somma effettivamente proposta degli interessi legali e rivalutazione monetaria come per legge, atteso che sul dovuto a titolo di risarcimento del danno, che è debito di valore, competono rivalutazione monetaria e interessi nella misura legale fino al soddisfo.

Nel caso di mancato rispetto di tali prescrizioni, ovvero qualora il ricorrente non accetti la proposta di liquidazione, sarà proponibile il ricorso previsto dall'art. 35, comma 2, del Decr. Legisl. n. 80 del 1998 e succ. mod.

Anche relativamente al capo di domanda di cui al numero II)) (Danno non patrimoniale consistente nell'ingiusto e lungo contenzioso, che parte ricorrente ha dovuto subire, incidendo negativamente sulla sua sfera personale), la stessa risulta fondata sulla base delle seguenti considerazioni.

Ed invero ritiene il Collegio di soffermarsi preliminarmente sulla la definitiva sistemazione dogmatica del "danno civile" effettuata dalla giurisprudenza costituzionale e da quella civile del 2003.

In particolare la giurisprudenza di legittimità ha ritenuto non più condivisibile la tradizionale restrittiva lettura dell'articolo 2059 c.c., in relazione all'articolo 185 c.p., come diretto ad assicurare tutela soltanto al danno morale soggettivo, alla sofferenza contingente, al turbamento dell'animo transeunte determinati da fatto illecito integrante reato. La Corte di Cassazione ha osservato che nel vigente assetto ordinamentale, nel quale assume posizione preminente la Costituzione - che, all'articolo 2, riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, - il danno non patrimoniale deve essere inteso come categoria ampia, comprensiva di ogni ipotesi in cui sia leso un valore inerente alla persona. La Corte ha precisato che si deve quindi ritenere ormai acquisito all'ordinamento positivo il riconoscimento della lata estensione della nozione di "danno non patrimoniale", inteso come danno da lesione di valori inerenti alla persona, e non più solo come "danno morale soggettivo".

Al giudice della legittimità non è sembrato proficuo ritagliare all'interno di tale generale categoria specifiche figure di danno, etichettandole in vario modo poiché, ha osservato, ciò che rileva, ai fini dell'ammissione a risarcimento, in riferimento all'articolo 2059 c.c., è l'ingiusta lesione di un interesse inerente alla persona, dal quale conseguano pregiudizi non suscettivi di valutazione economica.

Inoltre, la riserva di legge, originariamente esplicata dal solo articolo 185 c.p. (ma anche dall'articolo 89 c.p.c.), in punto di ammissibilità del risarcimento, è stata resa inoperante nel caso di lesione concernente i valori della persona costituzionalmente garantiti.

Dal quadro "ridisegnato" nel recente passato emerge che al risarcimento del danno patrimoniale, sempre ancorato al paradigma dell'art. 2043 c.c., si accompagna il risarcimento del danno non patrimoniale, che trova tutela più ampia ed articolata nell'art. 2059 c.c., il quale non va più restrittivamente interpretato ed applicato in via esclusiva ai casi tradizionali del danno morale soggettivo (ex art. 185 c.p.), ma deve assicurare la riparazione delle ipotesi legali espresse di danno non patrimoniale risarcibile (art. 89 c.p.c., art. 2 l. n. 117/1988, art. 29 l. n. 675/1996, sostituito dall'art. 152 d. lgs. 196-03, art. 44 d.lgs. n. 286-98, art. 2 l. n. 89-01), e delle lesioni che, incidendo sui valori (della persona) costituzionalmente garantiti, non possono non costituire figure di danno risarcibile, a prescindere da risvolti penalistici, non più condizionanti.

Dalla nuova sistemazione deriva che il danno non patrimoniale è categoria ampia, nella quale trovano collocazione tutte le ipotesi di lesione di valori inerenti alla persona, ovvero sia il danno morale soggettivo (concretantesi nella perturbatio dell'animo della vittima), sia il danno biologico in senso stretto (o danno all'integrità fisica e psichica, coperto dalla garanzia dell'art. 32 Cost.), sia il c.d. danno esistenziale (o danno conseguente alla lesione di altri beni non patrimoniali di rango costituzionale).

Il danno esistenziale consiste, pertanto, nei riflessi esistenziali negativi (perdita di compiacimento o di benessere per il danneggiato) che ogni violazione di un diritto della personalità produce.

A differenza del danno biologico, tale voce di danno sussiste indipendentemente da una patologia (lesione fisica o psichica) suscettibile di accertamento e valutazione medico-legale; diversamente dal danno patrimoniale, prescinde da una diminuzione della capacità reddituale; rispetto al danno morale, inteso come turbamento dello stato d'animo della vittima, non consiste in una sofferenza od in un dolore, ma in un peggioramento della qualità di vita derivante dalla lesione del valore costituzionale "uomo".

Sulla base di tali premesse il Collegio reputa in concreto sussistenti i presupposti per il risarcimento del danno esistenziale cagionato al ricorrente.

Nella fattispecie che ci occupa è evidente la violazione di una posizione tutelata dall'ordinamento (che l'illecita condotta dell'amministrazione ha leso, ostacolando le attività realizzatrici della persona umana libera dall'impegno e dal logorio dell'attività lavorativa).

In effetti, nel caso di specie, si è verificata una lesione del diritto fondamentale alla libera esplicazione della personalità, determinando un pregiudizio che incide sulla vita professionale e di relazione dell'interessato, trattandosi di pregiudizio del valore superiore della professionalità, direttamente collegato a un diritto fondamentale del lavoratore e costituente sostanzialmente un bene a carattere immateriale (cfr., per il principio, Cass., sez. lav., 2 gennaio 2002, n. 10).

Tanto detto sulla ricorrenza del danno ingiusto sub specie eventi, sul piano della prova, è jus receptum l'affermazione secondo la quale l'immaterialità dei pregiudizi in questione (lesione di valori inerenti alla persona) rende ammissibile il ricorso alla prova per presunzioni, sulla scorta di valutazioni prognostiche anche basate su fatti notori o massime di comune esperienza.

Nel caso in esame, il fatto della protrazione della inattività lavorativa, per dignità e qualità professionale, lungamente protrattasi alla fine attribuita dopo un’estenuante iter legale, consente di risalire al fatto ulteriore del peggioramento della qualità dell'esistenza.

Al ricorrente, invero, è stata riconosciuta l’apertura delle sale destinate alla raccolta delle scommesse nella città di Taranto soltanto dopo più di otto anni dalla debenza e solo dopo un innumerevole intervento di provvedimenti giurisdizionali del giudice amministrativo (TAR del Lazio, sentenza, la n. 2720/86, confermata dal Consiglio di Stato con la decisione n. 230/87, TAR del Lazio, sentenza n. 1269/89 confermata dal Consiglio di Stato, Sez. VI, con decisione n. 916/90, Consiglio di Stato, decisione n.. 469/91, Consiglio di Stato decisione n. 816/91 , Consiglio di Stato con la ottava decisione n. 471/92 )

In questa situazione, è evidente non solo l'illegittimità dell'operato dell’Amministrazione, ma anche la grave colpa nella quale la medesima è incorsa reiterando provvedimenti illegittimi.

E' evidente, perciò, la lesione alla sua professionalità che configura danno esistenziale, nel senso sopra precisato.

Pertanto, è risarcibile il danno esistenziale che è, quindi, suscettibile di liquidazione equitativa ex artt. 1226 e 2056 c.c., alla luce della gravità e della durata della lesione e della rilevanza delle conseguenze sopra descritte, nella misura di euro 20.000.

Per questi motivi, il ricorso va accolto con declaratoria (relativamente al danno patrimoniale ) del diritto al risarcimento di una somma da determinarsi tra le parti in ambito stragiudiziale secondo i criteri di cui in motivazione e con condanna dell’l’Amministrazione convenuta (danno non patrimoniale) a corrispondere al ricorrente il risarcimento del danno quantificato in euro 20.000.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Roma, Sezione terza, definitivamente pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, accoglie il ricorso in epigrafe come da motivazione e, per l'effetto, dichiara il diritto di parte ricorrente al risarcimento di una somma da determinarsi tra le parti in ambito stragiudiziale secondo i criteri di cui in motivazione e con condanna dell’l’Amministrazione convenuta (danno non patrimoniale) a corrispondere al ricorrente il risarcimento del danno quantificato in euro 20.000.

Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento delle spese del presente giudizio, liquidate in euro 4.000,00 (quattromila).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2013.

 

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

 

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

Il giudizio conclusosi con la pronuncia in commento ha ad oggetto la responsabilità risarcitoria gravante in capo ad una stazione appaltante che, dopo aver illegittimamente escluso dalla gara l’impresa ricorrente, reiterava una pluralità di provvedimenti illegittimi, costringendola ad intraprendere molteplici azioni giudiziarie al fine di ottenere la concessione spettantele.

Il Collegio, riscontrato il nesso causale intercorrente tra il notevole ritardo nel rilascio del titolo autorizzatorio e il contegno gravemente colpevole della P.A., ha reputato a questa ascrivibile la responsabilità extracontrattuale per i danni cagionati, patrimoniali e non.

Quanto a questi ultimi, il G.A., muovendo dall’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 2059 c.c., ha accertato la sussistenza dei presupposti per la risarcibilità del danno esistenziale, stante la lesione inferta al valore superiore e costituzionalmente garantito della professionalità del ricorrente, costretto dall’illegittimo operato della P.A. ad una protratta inattività lavorativa.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

Il ricorso veniva proposto da una società illegittimamente esclusa da una gara bandita per l’aggiudicazione della delega alla gestione di un’attività di raccolta di scommesse ippiche.

Segnatamente, la vicenda oggetto del giudizio si connota per il protrarsi di un lungo contenzioso involgente l’impresa e la stazione appaltante.

Invero, quest’ultima, all’esito della gara, aveva provveduto ad assegnare la delega all’esercizio delle scommesse ad altra società concorrente, pur avendo la ricorrente esibito maggiori titoli di merito, specie quelli inerenti alle caratteristiche costruttive e strutturali dei locali da destinare all’esercizio dell’attività.

Su ricorso dell’esclusa, la procedura concorsuale veniva rinnovata in ragione degli accertati vizi inficianti i lavori della Commissione giudicatrice.

La stazione appaltante si limitava, tuttavia, a confermare le valutazioni già censurate nel giudizio di impugnazione e, a fronte dell’ulteriore annullamento giurisdizionale della determinazione così assunta, manteneva un contegno inerte, costringendo l’impresa ricorrente ad agire in ottemperanza; inoltre, nelle more del giudizio procedeva – per la terza volta - ad assegnare la concessione alla società illegittimamente risultata aggiudicataria.

Sicché, solo all’esito di plurime azioni giudiziarie, l’impresa ricorrente addiveniva con otto anni di ritardo al conseguimento della concessione.

La stessa promuoveva, allora, il giudizio conclusosi con la sentenza in commento onde vedere accertata la responsabilità risarcitoria della stazione appaltante e, segnatamente, al fine di ottenerne la condanna al risarcimento dei danni patiti, patrimoniali e non.

Il G.A. capitolino, nell’accertare preliminarmente l’an della pretesa risarcitoria, ha ritenuto che nella fattispecie fosse imputabile all’Amministrazione resistente la responsabilità extracontrattuale per il considerevole e colpevole ritardo nel rilascio del titolo autorizzatorio, stante la manifesta violazione dei doveri che la pubblica Amministrazione ha nei confronti della generalità dei cittadini in virtù della clausola generale del neminem laedere di cui all’art. 2043 c.c..

In particolare, il Collegio ha evidenziato come il requisito soggettivo della colpa fosse nel caso di specie integrato dal comportamento reiteratamente negligente della P.A., in ragione del quale la ricorrente era stata costretta ad intraprendere una pluralità di iniziative giudiziarie nel corso delle quali le era stato precluso l’esercizio dell’attività oggetto della concessione.

Tanto chiarito, l’adito T.A.R. ha posto all’attenzione il profilo inerente al novero dei danni risarcibili.

In particolare, quanto ai pregiudizi di ordine patrimoniale, i Giudici di prime cure hanno reputato meritevole di ristoro sia il danno emergente, consistito nelle spese infruttuosamente sostenute per la partecipazione alla gara e per l’affitto dei locali preordinati allo svolgimento dell’attività, che il lucro cessante da mancato esercizio della stessa nei primi e maggiormente redditizi anni di apertura delle sale destinate alla raccolta delle scommesse ippiche.

Con riguardo all’asserito danno non patrimoniale, il T.A.R. laziale è pervenuto all’accoglimento dell’istanza risarcitoria muovendo dalla ricostruzione del quadro giurisprudenziale consolidatosi in ordine alla latitudine applicativa dell’art. 2059 c.c.. Invero, ha osservato come, in omaggio alla lettura che della norma offre la giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione, il danno non patrimoniale non è più circoscritto a quello morale soggettivo inteso quale sofferenza contingente e transeunte, bensì si configura come categoria ampia, comprensiva di ogni ipotesi in cui sia leso un valore inerente alla persona costituzionalmente garantito, a prescindere dai risvolti penalistici non più condizionanti.

Da siffatte premesse ha dedotto come nella fattispecie ricorressero i presupposti per la risarcibilità del danno non patrimoniale, essendo stato leso il valore superiore della professionalità e, così, il diritto fondamentale del ricorrente alla libera esplicazione della personalità nell’ambito della vita professionale e di relazione.

In altri termini, ha ritenuto che all’inattività lavorativa dell’istante, lungamente protrattasi a causa del contegno gravemente colpevole della P.A., fosse conseguito un peggioramento della qualità della vita e, dunque, il prodursi a suo carico di un danno esistenziale.

Sul versante probatorio, il Collegio ha, infine, precisato come alle predette conclusione potesse pervenirsi anche solo sulla scorta di valutazioni prognostiche basate su fatti notori o massime di comune esperienza, atteso che, com’è noto, l’immaterialità dei pregiudizi in questione rende ammissibile il ricorso alla prova per presunzioni; ha, così, provveduto alla liquidazione equitativa ex artt. 1226 e 2056 c.c. del danno esistenziale, in considerazione della gravità e della durata della lesione subita dal ricorrente.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

La sentenza in epigrafe, nel vagliare l’entità dei danni risarcibili all’impresa che abbia tardivamente conseguito l’aggiudicazione, focalizza l’attenzione sull’attitudine dell’attività provvedimentale illegittima della P.A. a cagionare pregiudizi di ordine non patrimoniale, nella specie esistenziale.

Sul punto, hanno trovato conferma i principi consolidatisi in seno alla giurisprudenza civile, di cui si è operata un’ampia ricostruzione incentrata sulla lettura evolutiva dell’art. 2059 c.c..

Invero, per un lungo arco di tempo l’elaborazione pretoria si è orientata nel senso di un’esegesi restrittiva del termine “legge”contenuto nella predetta norma, sì da ricomprendervi i soli danni non patrimoniali conseguenti a condotte integranti ipotesi di reato, atteso quanto in sede di legislazione penale statuito dall’art. 185 c.p., che obbliga l’autore del fatto di reato, nonché il responsabile civile, a risarcire i danni  patrimoniali e non che ne derivino.

Siffatta impostazione ha, tuttavia, mostrato profonde lacune laddove consentiva di accordare protezione ai diritti costituzionalmente garantiti solo mediante una fictio iuris per mezzo della quale considerarli poste del patrimonio e, pertanto, suscettibili di tutela risarcitoria ai sensi dell’art. 2043 c.c..

La giurisprudenza di legittimità nel 2003 (Cass. civ., Sez. III, n. 8827/2003), nonché con le note sentenze di San Martino del 2008 (Sez. Un., 11 novembre 2008, n. 26972/3/4/5) è, così, addivenuta ad una rilettura dell’art. 2059 c.c., in modo da estendere l’area della risarcibilità ai pregiudizi conseguenti alla lesione dei diritti inviolabili, stante la copertura loro offerta dall’art. 2 Cost..

La Suprema Corte ha, inoltre, precisato come il novero dei diritti inviolabili richiamati dalla norma costituzionale sia suscettibile di lettura evolutiva alla luce del contesto giuridico interno ed internazionale, spettando al giudice la loro individuazione in virtù del parametro offerto dalla coscienza sociale nel momento storico di riferimento.

Si è così relativizzato il principio di tipicità del danno non patrimoniale, senza, tuttavia, mai contraddirlo, posto che l’ingiustizia del danno non deriva, come per quello patrimoniale, dalle lesione di qualsiasi interesse giuridicamente rilevante, bensì dalla sola violazione dei diritti inviolabili costituzionalmente qualificati, nonché di quelle norme che espressamente accordino il risarcimento per i pregiudizi non patrimoniali (art. 89 c.p.c.; art. 2, L. n. 117/1988; art. 29, L. n. 675/1996, sostituito dall’art. 152, D. lgs. 196/03; art. 44, D.lgs. n. 286/1998; art. 2, L. n. 89/2001).

I suddetti principi hanno trovato unanime applicazione anche nell’ambito della giurisprudenza amministrativa, posto che l’art. 30 c.p.a., nel suo testo definitivo, laddove facente riferimento al “danno ingiusto” senza precisazioni in ordine alla sua natura patrimoniale, non pone preclusione alcuna alla riparabilità del danno anche non patrimoniale.

La questione concernente i presupposti della sua risarcibilità è stata affrontata specie con riferimento all’ipotesi del danno cd. “esistenziale”, il quale, com’è noto, si compendia in ogni pregiudizio arrecato al fare areddituale del soggetto, tale da alterarne le abitudini, gli assetti relazionali e le scelte di vita, sebbene  con la precisazione per cui per tale non deve intendersi un’autonoma sottocategoria di danno risarcibile, bensì una voce di questo meramente descrittiva.

In particolare, sovente scrutinata è la tematica dei nocumenti di ordine non patrimoniale correlati alla lesione del diritto al lavoro costituzionalmente garantito, inteso quale attività realizzatrice della persona umana.

Sul punto, ha peraltro preso posizione il primo arresto intervenuto a riconoscere il risarcimento del danno esistenziale nelle controversie involgenti la P.A. (Cons. Stato, Sez. VI, 16 marzo 2005, n. 1096), alla cui stregua, posto che il diritto ad esplicare la propria personalità attraverso il lavoro trova fondamento negli artt. 2, 4 e 36 Cost., “il fatto certo della privazione dell’attività lavorativa consente di risalire al fatto ulteriore del peggioramento della qualità dell’esistenza e della compressione della dignità personale in ragione del mancato espletamento di attività lavorativa costituente strumento essenziale per l’integrazione sociale e l’affermazione della persona nel contesto dato”.

Nel medesimo solco si inseriscono le considerazioni espresse dal T.A.R. laziale, il quale ha rinvenuto nel vulnus inferto al “valore superiore della professionalità” una lesione del diritto fondamentale alla libera esplicazione della personalità, suscettibile di incidere negativamente sulla vita di relazione e, più in generale, sulla qualità dell’esistenza.

Occorre, nondimeno, evidenziare come la risarcibilità del danno in parola incontri un duplice ordine di limitazioni, afferenti all’entità dei pregiudizi risarcibili e all’onere probatorio gravante in capo al danneggiato.

Quanto al primo profilo, la giurisprudenza è concorde nel reputare che, in omaggio al principio di tolleranza che, in uno con quello solidaristico, informa il nostro ordinamento, non meritevoli di tutela risarcitoria sono i pregiudizi consistenti in meri disagi, fastidi, disappunti o ansie, non determinando, questi, un’ablazione dei diritti essenziali della persona che trovano esplicazione nella compagine familiare e nel mondo del lavoro (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. III, 4 giugno 2013, n. 3049; Sez. Un, n. 26972/2008, cit., secondo cui “il risarcimento del danno non patrimoniale è dovuto solo nel caso in cui sia superato il livello di tollerabilità e il pregiudizio non sia futile”).

Al contempo, sul terreno probatorio, si esige che il danno non patrimoniale, in quanto danno-conseguenza, sia allegato e provato, non potendo “la mera evocazione di gravi turbamenti dello stato d’animo, senza alcuna ulteriore e specifica allegazione concreta, integrare quelle minime circostanze di fatto che consentono e sollecitano un giudizio probabilistico del giudice e, dunque, una considerazione in via equitativa non solo dell’entità del danno, ma anche della prova della sua esistenza” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 5 settembre 2013, n. 4464; idem, Sez. IV, 7 gennaio 2013 n. 23; idem, Sez. IV, 10 dicembre 2012, n. 6286).

In punto di onere probatorio, importanti precisazioni sono state di recente operate dal Supremo Consesso Amministrativo, intervenuto a chiarire le condizioni di ammissibilità della prova per presunzioni semplici.

Invero, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, in recepimento delle coordinate tracciate dalla giurisprudenza civile (cfr., ex multis, Cass., Sez. VI, 4 gennaio 2013, n. 132),  ha precisato che: “deve ritenersi pienamente ammissibile il ricorso a presunzioni in tema di danno ad un bene immateriale, quale quello del suddetto tipo esistenziale (…). Presunzioni che, ovviamente, devono essere intese nel senso tecnico di presunzioni semplici (non assolute…), ossia di “conseguenze che (...) il giudice trae da un fatto noto per risalire a un fatto ignorato” (art. 2727 c.c.), che sono “lasciate alla prudenza del giudice” stesso “il quale non deve ammettere che presunzioni gravi, precise e concordanti” (art. 2729 c.c.)” (in terminis, Ad. Plen., 19 aprile 2013, n. 7, che ha riconosciuto il danno esistenziale da usura psicofisica del lavoratore per violazione del diritto al riposo settimanale garantito dall’art. 36, comma 3° Cost.).

In applicazione di siffatti principi, il T.A.R. di Roma ha, non a caso, fatto ricorso alla prova per presunzioni e, conseguentemente, desunto che il fatto della protrazione dell’inattività lavorativa consentisse di risalire a quello ulteriore del peggioramento della qualità dell’esistenza.

 

 

 

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