Non sono risarcibili i danni evitabili con l’attivazione degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento

Cons. Stato, Sez. III, 10 marzo 2014, n. 1126

 

A mente dell’art. 30 c.p.a. e, più in generale, dell’art. 1227, comma 2° c.c., l’omessa attivazione degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento costituisce, nel quadro del comportamento complessivo tenuto dalle parti, un dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini dell’esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l’ordinaria diligenza. Invero, l’omessa impugnazione del provvedimento amministrativo non rileva più quale preclusione di rito, bensì configura un fatto da apprezzare in sede di merito ai fini del giudizio in ordine alla sussistenza e alla consistenza del pregiudizio risarcibile.

 

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7121 del 2012, proposto da: 
*** S.r..l. e da ***  S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dagli avv. ***  e ***, con domicilio eletto in Roma, ***; 

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall'avv. ***, con domicilio eletto in Roma, via ***; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sezione Staccata di Latina, Sezione I, n. 249 del 29 marzo 2012, resa tra le parti, concernente la richiesta di risarcimento danni per la mancata erogazione di contributi previsti per il piano di sviluppo rurale.


 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2014 il Cons. Dante D'Alessio e uditi per le parti l’avv. ***, per delega dell’avv. ***, e l’avv. ***;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


 

FATTO e DIRITTO

1.- Le società ***  e *** si erano rivolte al T.A.R. di Latina, con ricorso notificato il 12 febbraio 2010, per chiedere il risarcimento dei danni subiti a causa del comportamento tenuto dalla Regione Lazio nella vicenda che si era conclusa con la mancata erogazione dei contributi richiesti per la Misura I.4 “Miglioramento delle condizioni di trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli” del Piano di Sviluppo Rurale (P.S.R.), per il periodo 2000/2006.

2.- Il T.A.R. per il Lazio, Sezione Staccata di Latina, con sentenza della Sezione I, n. 249 del 29 marzo 2012, ha respinto il ricorso.

Dopo aver sinteticamente descritto la complessa vicenda che aveva fatto seguito alla richiesta avanzata dalla società ***, il 28 febbraio 2001, per ottenere un contributo di € 535.093,63 (per un progetto di ampliamento dell’impianto di trasformazione e commercializzazione di prodotti ortofrutticoli freschi che prevedeva una spesa complessiva di € 1.337.734,07), e dopo aver ricordato che sulla vicenda lo stesso Tribunale si era già pronunciato, con la sentenza n. 617 del 9 agosto 2007, il T.A.R. ha evidenziato che la Regione, con determinazione n. C2021 (recte C2012) dell’8 agosto 2007 ha poi ammesso a finanziamento la domanda presentata dalla S.r.l. *** «per un investimento complessivo (di) € 1.494.679,05 ed un contributo (di) € 597.871,62 aumentato per la revisione dei prezzi…».

In relazione a tale circostanza il T.A.R. ha osservato che, mentre l’interessata si era attivata per far valere le sue ragioni nei confronti dei provvedimenti negativi che erano stati adottati dall’amministrazione, non aveva invece poi dato «pronta e concreta collaborazione con l’amministrazione, una volta che quest’ultima decideva - con la richiamata determina - di ammettere a finanziamento la domanda presentata».

Il T.A.R. ha, quindi, ritenuto che «l’omessa produzione dei documenti richiesti che avrebbe condotto all’erogazione del contributo e… la mancata e tempestiva impugnazione della determina di ammissione» costituiscono «circostanze che hanno indubbiamente concorso alla produzione dell’entità del danno», ai sensi dell’art. 1227 del c.c. e dell’art. 30 del c.p.a., ed ha quindi respinto il ricorso ritenendo che le interessate non avevano evitato il danno attraverso una agevole attività personale.

3.- Le società ***  e ***  hanno appellato l’indicata sentenza ritenendola erronea.

Dopo aver ricostruito in dettaglio (in particolare dalla pagina 5 alla pagina 28 dell’appello) le diverse fasi della vicenda, dalle quali, secondo le appellanti, «emerge in modo inconfutabile il gravissimo ed illegittimo comportamento della Regione (già sanzionato in modo ineccepibile con la sentenza 617/2007 ma non rilevato in alcun modo nella sentenza 249/2012» impugnata, le appellanti hanno sostenuto che la Regione, al fine di far decorrere il termine del 31 dicembre 2008 (termine ultimo per la realizzazione del progetto), aveva inutilmente portato avanti una asserita fase transattiva destinata solo a precostituire una «apparente immagine collaborativa, per sviare, come è poi inopinatamente avvenuto, il Tribunale chiamato a pronunciarsi sul diritto delle società appellanti al risarcimento dei danni».

3.1.- Le appellanti hanno, quindi, lamentato che la ricostruzione della vicenda operata dal T.A.R. è stata parziale e lacunosa, per non aver fatto cenno a tutta la fase istruttoria terminata con la domanda rinnovativa del 17 giugno 2005 né alle vicende successive alla sentenza n. 617 del 2007, ed hanno sostenuto che erroneamente l’appellata sentenza del T.A.R. ha ritenuto di dare valore alla mancata impugnazione della deliberazione C2012 dell’8 agosto 2007 e alla mancata integrazione documentale, senza tenere invece in alcuna considerazione il comportamento palesemente ostruzionistico e contrario ai principi della correttezza, della buona fede e del buon andamento dell’Amministrazione posto in essere dalla Regione.

3.2.- Le appellanti hanno poi sostenuto che la documentazione richiesta dalla Regione era già in possesso dell’Amministrazione ed hanno affermato, con riferimento alla mancata impugnazione della deliberazione C2012 dell’8 agosto 2007, che tale determinazione è antecedente alla data di pubblicazione della sentenza del T.A.R. di Latina n. 617 del 9 agosto 2007, con la conseguenza che tale provvedimento doveva ritenersi superato dalla stessa sentenza (poi passata in giudicato), che aveva «annullato tutti gli atti impugnati nonché quelli precedenti, conseguenti e comunque connessi agli stessi in relazione ai due ricorsi» proposti.

3.3- Le appellanti hanno pertanto sostenuto l’erronea applicazione, nella fattispecie, dell’art. 1227 del c.c. e dell’art. 30 del c.p.a., ed hanno chiesto l’integrale riforma della sentenza del T.A.R. di Latina n. 249 del 2012, con la condanna della Regione al pagamento del risarcimento dei danni, quantificati (al 30 settembre 2009), come da perizia del dr. *** depositata in giudizio, in € 15.394.536,68, di cui € 10.643.780,68 per danno emergente ed € 4.570.756,00 per lucro cessante (1.140.214,00 per minori profitti da mancato adeguamento tecnologico e 3.610.542,00 per perdita di chance derivante da mancati maggiori profitti, dal deterioramento del brand commerciale e dall’irreversibile marginalizzazione ed estromissione dal mercato dell’export e della moderna distribuzione agroalimentare), oltre ad interessi e rivalutazione a partire dal 1 ottobre 2009.

4.- All’appello si oppone la Regione Lazio che ne ha chiesto il rigetto perché infondato.

5.- Ciò premesso, si deve aggiungere, per una migliore comprensione della questione in esame, che la vicenda era stata già oggetto, come si è prima accennato, di una precedente sentenza (n. 617 del 9 agosto 2007), passata in giudicato, nella quale lo stesso T.A.R. di Latina, riuniti i due ricorsi che erano stati proposti dalle società *** ed *** avverso i provvedimenti di diniego alla concessione dei contributi richiesti, ha ritenuto di dover annullare sia il provvedimento del 10 giugno 2002, con il quale la Regione Lazio aveva dichiarato (per una prima volta) non ammissibile la richiesta della Società *** (per il mancato possesso del compendio aziendale), sia la determinazione n. 2240 del 31 ottobre 2005 con la quale la Regione Lazio ha dichiarato (per la seconda volta) non ammissibile la domanda, per la non cantierabilità immediata del progetto presentato (in assenza del permesso di costruire), e visto il superamento dei tempi per il raggiungimento di tale requisito.

5.1.- In tale decisione il T.A.R. ha anche affermato che l’Amministrazione era, comunque, tenuta a concludere il procedimento, con il conseguente «risarcimento in forma specifica», e con l’assorbimento, allo stato, di «ogni altra richiesta risarcitoria azionata dalle ricorrenti, che all’esito del provvedimento conclusivo – ove ancora lesivo della pretesa azionata – potranno riproporre azione risarcitoria, in rapporto al comportamento complessivo tenuto dall’Amministrazione nel vasto arco temporale decorso».

6.- Nel frattempo, con provvedimento dell’8 agosto 2007, comunicato con nota del 10 settembre 2007, la Regione ha nuovamente provveduto sull’istanza presentata dalla società ***, tenuto conto anche del vincolo giuridico derivante dall’ordinanza cautelare del T.A.R. n. 367 del 12 maggio 2006 (emessa nel suddetto precedente giudizio e confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 5761 del 27 ottobre 2006), ed ha ammesso a finanziamento la domanda della società ***, per un investimento complessivo di € 1.494.679,05 ed un contributo di € 597.871,62, aumentato rispetto alla iniziale richiesta (del 2001) per la revisione dei prezzi, come da indicazioni della Commissione Operativa di Misura.

6.1.- In tale delibera, fra l’altro, la Regione ha chiarito che, ai sensi dell’art. 3, comma 2, del Regolamento CE n. 1320/2006, le spese relative ad impegni assunti nel periodo programmatico 2000-2006, con pagamenti da effettuarsi dopo il 31 dicembre 2006, erano ammissibili al cofinanziamento del FEASR ai fini del nuovo periodo programmatico, e che tuttavia gli impegni giuridicamente vincolanti assunti dall’Amministrazione regionale sulla base dei criteri di ammissibilità previsti nella precedente programmazione, dovevano concludersi entro la data del 31 dicembre 2008.

6.2.- In conseguenza, nella nota del 10 settembre 2007, con la quale tale provvedimento è stato comunicato, la Regione ha ricordato che i pagamenti relativi agli investimenti finanziati dovevano concludersi necessariamente entro il 31 dicembre 2008 e che, al fine di consentire le operazioni di verifica e di liquidazione dello stato finale, i lavori dovevano essere portati a termine con congruo anticipo rispetto alla scadenza prefissata.

6.3.- In tale nota la Regione ha poi anche elencato i documenti (peraltro indicati già nella delibera) che erano necessari per ottenere il formale Atto di concessione dell’aiuto: a) concessione edilizia relativa alle opere edili di progetto; b) contratto definitivo di mutuo per l’importo previsto nel Piano Finanziario; c) contratti di conferimento debitamente registrati nei termini di legge; d) comunicazione del nominativo del Direttore dei lavori e del Responsabile della sicurezza ai sensi della L. 626/96; e) proroga del contratto di affitto; f) certificato Camerale con vigenza e dicitura antimafia della ditta 2/A S.r.l.; g) certificato camerale con vigenza e dicitura antimafia della ditta Addessi S.r.l.

7.- Il procedimento, tuttavia, non è stato più portato a termine e il finanziamento non è stato quindi più concesso.

8.- Le società appellanti hanno sostenuto, nel giudizio da loro proposto, che la mancata conclusione dell’iter per la concessione dell’aiuto è stata dovuta al comportamento della Regione ed hanno quindi chiesto il risarcimento dei danni subiti.

Ma, nella fattispecie, come ha giustamente affermato il T.A.R. per il Lazio, la mancata erogazione dei contributi richiesti è stata certamente determinata in maniera decisiva dall’azione delle stesse appellanti.

9.- In proposito, come ha rilevato il T.A.R., occorre fare riferimento ai principi dettati dall’art. 30 del c.p.a. e, più in generale, dall’art. 1227 del c.c., secondo cui deve essere valutata l’incidenza complessiva della condotta della parte nella produzione del danno.

9.1.- In particolare l’art. 30, comma 3, del c.p.a. dispone, che, nel determinare il risarcimento, «il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti».

Si deve, quindi, escludere la responsabilità dell'amministrazione, se emerge che il danno avrebbe potuto essere evitato attraverso la diligente cura, anche giudiziale, delle posizioni del danneggiato.

9.2.- In proposito l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3 del 23 marzo 2011, ha affermato che l’articolo 30, comma 3, del codice del processo amministrativo, nel prevedere che in sede di determinazione del risarcimento, il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti, pur non evocando in modo esplicito il disposto dell’art. 1227, comma 2, del codice civile, afferma che l'omessa attivazione degli strumenti di tutela previsti costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, un dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini dell’esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l’ordinaria diligenza.

Con la conseguente rilevanza, sul versante causale, dell’omessa o tardiva impugnazione come fatto che preclude la risarcibilità di danni che sarebbero stati presumibilmente evitati in caso di rituale utilizzazione dello strumento di tutela specifica predisposto dall’ordinamento a protezione delle posizioni di interesse legittimo e per evitare il consolidamento di effetti dannosi.

L’Adunanza plenaria ha quindi sostenuto che la disposizione contenuta nel codice del processo amministrativo, pur non evocando in modo esplicito il disposto dell'art. 1227, comma 2, del codice civile, afferma che l'omessa attivazione degli strumenti di tutela previsti costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, un dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini dell'esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l'ordinaria diligenza. E ciò in una logica che vede l'omessa impugnazione non più come preclusione di rito ma come un fatto da considerare in sede di merito ai fini del giudizio sulla sussistenza e consistenza del pregiudizio risarcibile.

10.- Applicando tali principi al caso di specie, si deve osservare che, come risulta dagli atti, le appellanti non si erano ritenute soddisfatte per il contributo assegnato dalla Regione, in data 8 agosto 2007, ed hanno (inutilmente) richiesto all’Amministrazione di rivalutare la loro domanda ai fini dell’assegnazione di un contributo più cospicuo (anche in forma transattiva). Ciò perché l’importo concesso, sebbene corrispondente (fatto salvo l’incremento per la rivalutazione monetaria) all’originaria richiesta presentata nel 2001, non corrispondeva all’importo (più elevato) che era stato successivamente ritenuto ammissibile nell’istruttoria condotta nel 2005 (e non era stato concesso per motivi che il T.A.R. aveva ritenuto illegittimi con la sentenza n. 617 del 9 agosto 2007).

La S.r.l. ***, intervenuto il provvedimento di ammissione a contributo ed intervenuta (quasi contemporaneamente) la sentenza del T.A.R. che aveva annullato i due precedenti dinieghi della Regione, aveva, quindi, il 27 settembre 2007, contestato l’ammontare del contributo, sostenendo che l’importo erogabile avrebbe dovuto essere di € 2.281.416,31, con contributo di € 912.566,52, come individuato nel supplemento istruttorio del 15 luglio 2005.

A tale nota la Regione aveva però replicato, con nota del 19 ottobre 2007 (prot. 148858/15), comunicando che aveva provveduto al riesame della domanda presentata nel febbraio 2001, secondo le disposizioni, le procedure e le norme previste nel documento di programmazione del Lazio.

Era poi seguito un tentativo di risolvere (anche in via transattiva) la vicenda che non si era però concluso positivamente.

11.- Le appellanti, come ha giustamente osservato il T.A.R. nella sentenza in esame, avrebbero tuttavia dovuto impugnare, nei termini, il provvedimento concessivo dell’8 agosto 2007, per far valere le loro eventuali ragioni nei confronti di un atto che aveva loro assegnato un contributo ritenuto inferiore a quello spettante.

Non avendo impugnato tempestivamente tale determinazione, se ne sono consolidati gli effetti, con la conseguenza che non può essere certamente ora reclamato un risarcimento per tali maggiori somme.

12.- Nemmeno il risarcimento può essere riconosciuto per la parte ammessa a contribuzione e poi non erogata, tenuto conto che le appellanti non hanno provveduto agli adempimenti che erano ancora necessari per la conclusione del procedimento ed hanno fatto scadere i relativi termini.

13.- Né le appellanti possono lamentarsi (ora) del tempo troppo limitato, a loro dire, concesso in tale provvedimento per il completamento del progetto.

A prescindere dalla considerazione che anche per tale parte avrebbero dovuto impugnare tempestivamente l’atto di assegnazione del contributo, si deve comunque osservare che la Regione era evidentemente tenuta a rispettare il vincolo imposto del Regolamento comunitario che prevedeva, per il cofinanziamento, la conclusione della rendicontazione degli impegni di spesa riguardanti il periodo 2000-2006, entro il termine ultimo del 31 dicembre 2008.

13.1.- Non risulta poi provato che il progetto ammesso a contributo (nella sua originaria e più contenuta versione) non potesse essere realizzato nei tempi concessi (oltre un anno dal provvedimento di ammissione a contributo).

14.- Non può essere inoltre condivisa la tesi secondo cui, essendo intervenuto il provvedimento di ammissione al contributo (in data 8 settembre 2007), prima della pubblicazione (il 9 settembre 2007) della sentenza del T.A.R. sui precedenti atti di diniego, tale determinazione doveva ritenersi in qualche modo assorbita dalla (sopravvenuta) decisione giudiziaria.

Infatti, la sentenza del T.A.R. (che aveva riguardato i due precedenti dinieghi) si era limitata a sancire l’illegittimità di tali dinieghi, ma non aveva (anche) riconosciuto il diritto delle appellanti al riconoscimento del contributo richiesto né tantomeno aveva statuito sull’ammontare del contributo concedibile in presenza di tutti i necessari presupposti.

14.1.- Ma anche un eventuale contrasto di tale provvedimento con la sentenza del T.A.R. di Latina n. 617 del 2007 doveva essere fatta eventualmente valere in via giudiziaria, con il rimedio del giudizio per l’ottemperanza al giudicato.

Tuttavia, come si è detto, la sentenza del T.A.R. non conteneva (anche) l’obbligo di concedere alla *** un contributo (nella misura richiesta nel 2001 o nella misura rideterminata nel 2005).

Mentre il T.A.R., come si è detto, ha solo precisato che l’Amministrazione avrebbe comunque dovuto provvedere sulla domanda (ciò che è avvenuto con il provvedimento dell’8 agosto 2007), e si è limitato ad aggiungere che il ritardo nell’emanazione del nuovo provvedimento non avrebbe dovuto danneggiare l’appellante. E ciò la Regione ha fatto provvedendo nel 2007, quando il programma 2000-2006 era già scaduto, ma con il limite, imposto dalla normativa comunitaria, di dover comunque rendicontare le spese entro il 31 dicembre 2008.

15.- La mancata impugnazione dell’atto di ammissione al contributo e l’oggettivo mancato perfezionamento della pratica per la concessione dell’aiuto, non consentono quindi, in applicazione dei principi che si sono prima richiamati, l’accoglimento della domanda di risarcimento, trattandosi di circostanze che hanno indubbiamente concorso (in modo decisivo) alla produzione del danno reclamato.

16.- Per tutte le esposte ragioni, l’appello deve essere respinto.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna le appellanti al pagamento in solido di € 3.000,00 (tremila), in favore della resistente Regione, per le spese e competenze del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2014.

 

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

 

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

La decisione in commento ha ad oggetto l’accertamento della responsabilità risarcitoria di un’Amministrazione regionale per i danni asseritamente cagionati alle società appellanti dalla mancata erogazione dei finanziamenti previsti dal Piano di Sviluppo Rurale approvato dalla Commissione europea.

Il Collegio, riscontrando molteplici condotte omissive delle istanti – inerti nell’attivare la tutela demolitoria avverso le determinazioni della P.A. e nel contribuire al positivo esito della procedura – ha concluso nel senso dell’infondatezza della pretesa risarcitoria.

A siffatta conclusione è addivenuto facendo applicazione del principio espressamente sancito dall’art. 30 c.p.a. e altresì desumibile dall’art. 1227, comma 2° c.c. (pur dalla predetta norma non richiamato), alla stregua del quale non sono risarcibili i danni evitabili con l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

La controversia sottoposta ai Giudici di Palazzo Spada trae origine dall’istanza con cui talune società chiedevano ad un’Amministrazione regionale l’erogazione di contributi da destinare ad un progetto di ampliamento dell’impianto di trasformazione e commercializzazione di prodotti ortofrutticoli. 

A fronte dell’omessa conclusione del procedimento, le stesse adivano il T.A.R. territorialmente competente al fine di ottenere il risarcimento dei pregiudizi cagionati dal comportamento asseritamente ostruzionistico della P.A., quali: il danno emergente, il lucro cessante per i minori guadagni da mancato adeguamento tecnologico, nonché il danno da perdita di chance, ovvero della possibilità di conseguire un incremento dei profitti, a causa del deterioramento del brand commerciale e dell’irreversibile marginalizzazione dal mercato dell’export e dalla moderna distribuzione agroalimentare.

Il giudizio si concludeva con una pronuncia di rigetto.

Invero, il Giudice di prime cure accertava l’infondatezza della pretesa risarcitoria muovendo dall’applicazione degli artt. 30 c.p.a e 1227 c.c. e, segnatamente, imputando alle ricorrenti il concorso alla produzione del lamentato danno.

I Giudici di Palazzo Spada, chiamati a vagliare la fondatezza del gravame proposto avverso siffatta statuizione, hanno reputato incensurabili le conclusioni espresse all’esito del primo giudizio, specie quelle concernenti l’applicabilità alla vicenda contenziosa del principio di cui all’art. 30 c.p.a ,in virtù del quale, come noto, non sono meritevoli di ristoro i pregiudizi evitabili dal danneggiato con l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento.

Il Collegio ha, sul punto, richiamato le coordinate tracciate da un importante arresto del Supremo Consesso in Adunanza Plenaria , intervenuto - con la decisione n. 3 del 23 marzo 2011 -  a chiarire come la menzionata norma, pur non operando espresso riferimento all’art. 1227, comma 2° c.c., consenta di inferire un imprescindibile parametro in forza del quale valutare la meritevolezza o meno della tutela risarcitoria: l’omessa attivazione degli strumenti di tutela costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, un dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini dell’esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l’ordinaria diligenza.

Orbene, nell’applicare siffatti principi al caso in esame, i Giudici d’appello hanno rilevato come alla produzione del danno avessero concorso molteplici condotte omissive delle appellanti, la cui rilevanza eziologica è stata evidenziata ripercorrendo le principali tappe della complessa vicenda.

In particolare, il Collegio ha posto attenzione al contegno tenuto nel frangente successivo all’annullamento giurisdizionale della declaratoria di inammissibilità originariamente opposta dalla Regione alla richiesta di erogazione dei contributi.

Invero, nelle more del giudizio promosso avverso i dinieghi inizialmente espressi dalla P.A., poi terminato con la dichiarazione dell’obbligo di concludere il procedimento, l’Amministrazione aveva provveduto ad accogliere la domanda di finanziamento, ancorché con un duplice ordine di limitazioni: l’obbligo di realizzare il progetto ammesso a contributo con un congruo anticipo rispetto alla scadenza prefissata e la quantificazione della somma da erogare in proporzione all’importo richiesto con l’istanza di finanziamento, anziché al maggior ammontare ritenuto ammissibile nel corso della fase istruttoria.

Sicché, a fronte di siffatta determina della P.A., le appellanti omettevano di presentare la documentazione preordinata alla conclusione dell’iter procedimentale, precludendone il positivo esito, salvo poi agire per il risarcimento dei pretesi nocumenti cagionati dal contegno dell’Amministrazione, prospettato come gravissimo, illegittimo e solo apparentemente collaborativo.

Orbene, il Collegio, confermando la statuizione di primo grado, ha vagliato, dapprima, le doglianze aventi a oggetto l’omessa corresponsione dei finanziamenti riconosciuti e poi non erogati e, infine, quelle concernenti le maggiori somme non ammesse a contribuzione.

Quanto alle prime, ha reputato che la mancata erogazione fosse da ascriversi all’azione delle stesse appellanti, non meritevoli di accedere alla tutela risarcitoria in quanto responsabili, per un verso, di aver omesso la presentazione dei documenti indispensabili alla conclusione della procedura e, per  l’altro, di non aver impugnato il provvedimento concessorio laddove volto a imporre un termine, a loro dire, troppo ristretto per il completamento del progetto.

In particolare, con riguardo a quest’ultimo profilo, si è accertata l’erroneità della censura mossa avverso la decisione della P.A. di assegnare un più ridotto termine per il compimento dei lavori finanziati, correlandosi siffatto provvedimento ai vincoli imposti dalla normativa comunitaria; ad ogni modo – si è precisato – le appellanti avrebbero dovuto contestare la tempistica attribuita, non in sede di giudizio risarcitorio, bensì impugnando l’atto concessorio.

Quanto, invece, alle maggiori somme non riconosciute, il Giudicante ha rinvenuto ulteriori profili di illegittimità nel contegno tenuto dalle istanti, inerti nell’attivare la tutela demolitoria avverso l’intervenuta parziale concessione.

Invero, non è apparsa condivisibile la tesi, prospettata dalle appellanti, dell’insussistenza del predetto onere impugnatorio in ragione dell’intervenuto annullamento giurisdizionale dei dinieghi opposti dalla P.A., atteso che con tale pronuncia non si era provveduto ad accertare il diritto al riconoscimento del contributo, né il suo ammontare, bensì il solo obbligo dell’Amministrazione di provvedere. Sul punto, il Collegio ha peraltro evidenziato come, anche laddove si fosse quantificato l’importo da erogare, le società interessate avrebbero dovuto esperire il rimedio del giudizio per l’ottemperanza al giudicato, sì da vedere soddisfatto il diritto alla percezione del quantum spettante.

Dunque, in applicazione degli esposti principi, alla stregua dei quali non può ammettersi la risarcibilità dei danni evitabili con l’ordinaria diligenza e, segnatamente, con l’attivazione degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento, il Collegio ha concluso nel senso della totale infondatezza della pretesa risarcitoria, reputando “indubbio” e “decisivo” il concorso delle illustrate circostanze alla produzione del danno.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

La decisione in commento offre chiara applicazione del principio codificato dall’art. 30, comma 3° c.p.a., in forza del quale deve essere escluso il risarcimento dei danni evitabili con l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento.

La norma è intervenuta a comporre l’annoso dibattito concernente la cd. pregiudizialità amministrativa, ovvero la necessità che la tutela risarcitoria accordabile al privato sia subordinata al previo esperimento del rimedio caducatorio avverso il provvedimento illegittimo, fonte del danno.

Invero, sino ad un recente passato si contendevano il campo due contrapposti orientamenti, espressi dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato e della Corte di Cassazione, inclini, rispettivamente, a sostenere e confutare la tesi della pregiudizialità.

In particolare, il primo dei predetti indirizzi muoveva da un duplice ordine di considerazioni: per un verso, la necessità di contrastare il rischio di elusione del termine decadenziale previsto per l’impugnazione degli atti amministrativi, sì da garantire la certezza dei rapporti giuridici connessa alla stabilità del provvedimento amministrativo (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 18 giugno 2002, n. 3338) e, per l’altro, l’esigenza di prevenire  comportamenti opportunistici del privato cui si rimetta la scelta tra la tutela demolitoria e quella risarcitoria.

Sul versante opposto, si collocava l’opzione esegetica accolta dalla giurisprudenza di legittimità, incline a privilegiare la tesi dell’autonoma proponibilità dell’azione risarcitoria in ragione dell’ormai indubbia equiparazione delle posizioni di diritto soggettivo e di interesse legittimo (cfr., ex multis,  Sez. Un. 13 giugno 2006, n. 13659/60; idem, 15 giugno 2006, n. 13911; idem, 6 settembre 2010, n. 19048; idem, 11 gennaio 2011, n. 405).

A fronte di siffatto scenario, è venuta a delinearsi una tesi intermedia, propugnata da autorevole dottrina, nonché da taluni arresti giurisprudenziali (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 22 marzo 2001, n. 1684; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 24 dicembre 2002, n. 2414), prospettata dalla citata Adunanza Plenaria n. 3/2011 e, peraltro, accolta dal legislatore con l’emanazione del codice del processo amministrativo.

Invero, si è evidenziato come “… la necessità di non premiare comportamenti maramaldeschi dei privati che non impugnino gli atti lesivi al solo fine di far lievitare le voci di danno, possano essere più coerentemente e correttamente fronteggiate, piuttosto che con la manipolazione analogica di castrazioni processuali, per loro stessa natura dolorose ed eccezionali, con l’utilizzo delle coordinate più schiettamente proprie del diritto sostanziale” (F. CARINGELLA) .

Si è, così, aperta la strada alla possibilità di risolvere la quaestio della pregiudiziale, mutando l’angolo prospettico, spostato dall’ottica esclusivamente processuale a quella sostanziale.

Invero, muovendo dalla constata perdita di centralità del rimedio impugnatorio nell’ambito del processo amministrativo e dall’analisi comparativa degli altri ordinamenti (si pensi, in particolare, a quello tedesco, francese e inglese) nonché dalla valutazione delle coordinate tracciate dalla giurisprudenza comunitaria (incline ad affermare l’autonomia delle due tecniche di tutela), si è osservato come la soluzione del nodo interpretativo dovesse essere ricercata in quelle norme del codice civile volte a limitare l’area dei danni risarcibili, quali gli artt. 1223 c.c. e ss..

Segnatamente, si è ascritto rilievo dirimente al disposto di cui all’art. 1227, comma 2° c.c. che, regolando la cd. causalità giuridica, ovvero il nesso eziologico intercorrente tra il danno-evento e il danno-conseguenza, esclude la ristorabilità dei nocumenti evitabili dal creditore con l’ordinaria diligenza.

Com’è noto, la norma sancisce un principio di autoresponsabilità che, sottendendo il generale dovere di buona fede e solidarietà sociale di cui agli artt. 1175 c.c. e 2 Cost., impone al creditore (danneggiato), non solo di astenersi da comportamenti negativi suscettibili di aggravare il pregiudizio, ma anche di attivarsi e cooperare al fine di prevenire o ridurre le conseguenze dannose dell’illecito, ancorché entro la soglia del sacrificio esigibile.

Occorre, per vero, dare atto di come il prevalente indirizzo tenda ad escludere dall’ambito delle condotte esigibili l’esperimento dei rimedi giudiziari, stante l’aleatorietà e dispendiosità che notoriamente li connota.

Ciononostante, il legislatore, in considerazione delle peculiarità del rapporto intercorrente tra privato e Pubblica Amministrazione, è intervenuto prevedendo che, in sede di accertamento in ordine alla spettanza della tutela risarcitoria, debba apprezzarsi il contegno del danneggiato che abbia omesso l’attivazione degli strumenti rimediali previsti dall’ordinamento.

Invero, l’art. 30 c.p.a. espressamente dispone che: “Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti”.

L’Adunanza Plenaria, intervenuta a chiarire la portata della norma, ne ha rinvenuto il fondamento nel divieto di abuso del diritto, intendendosi per tale la condotta che, pur formalmente conforme al paradigma normativo, sia volta ad eludere i limiti modali e teleologici che, ex bona fide, presiedono all’esercizio del diritto azionato. Sicché – si è precisato – “… Il divieto di abuso del diritto diviene anche divieto di abuso del processo… quale esercizio improprio, sul piano funzionale e modale, del potere discrezionale della parte di scegliere le più convenienti strategie di difesa… Si deve, allora, concludere che anche le scelte processuali di tipo omissivo possono costituire in astratto comportamenti apprezzabili ai fini della esclusione o della mitigazione del danno laddove si appuri, alla stregua del giudizio di causalità ipotetica di cui si è detto, che le condotte attive trascurate non avrebbero implicato un sacrificio significativo ed avrebbero verosimilmente inciso, in senso preclusivo o limitativo, sul perimetro del danno”.

A sostegno di tanto, il Supremo Consesso Amministrativo ha peraltro messo in luce come il rimedio risarcitorio goda di un regime processual-probatorio semplificato rispetto a quello previsto per l’accesso alla tutela risarcitoria, non sussistendo l’onere di provare l’elemento soggettivo, il duplice nesso eziologico, nonché l’esistenza e la consistenza del danno risarcibile, di talché “… la scelta di non di avvalersi della forma di tutela specifica… apprezzata congiuntamente alla successiva proposizione di una domanda tesa al risarcimento di un danno che la tempestiva azione di annullamento avrebbe scongiurato, rende configurabile un comportamento complessivo di tipo opportunistico che viola il canone della buona fede e, quindi, in forza del principio di auto-responsabilità cristallizzato dall’art. 1227, comma 2° c.c., implica la non risarcibilità del danno evitabile”.

Occorre, a questo punto, effettuare un duplice ordine di precisazioni, concernenti il novero degli strumenti di tutela cui l’art. 30, comma 3° c.p.a. opera riferimento, nonché i limiti entro cui la loro omessa attivazione, in uno con la sussistenza delle condizioni descritte, configura abuso del processo.

Quanto al primo profilo, si è chiarito come rilevi non solo l’impugnazione del provvedimento in sede giurisdizionale, ma altresì la mancata applicazione di tutti i rimedi potenzialmente idonei ad evitare il danno, quali i ricorsi amministrativi e il cd. invito all’autotutela (cfr. Cons. Stato, Sez V, 29 novembre 2011, n. 6296).

Con riguardo all’incidenza eziologica di quest’ultimo, parte della giurisprudenza ha nondimeno reputato che, stante la natura prettamente discrezionale dell’intervento in autotutela della P.A., avente funzione di riesame, solo l’azione di annullamento, accompagnata dalla richiesta di misure cautelari, sia suscettibile di evitare il danno, “… a meno che non si ritenga sussistere un’ipotesi, del tutto atipica, di autotutela doverosa” (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 21 marzo 2012, n. 592).

Quanto alle condizioni in presenza delle quali l’omessa impugnazione configura una violazione del dovere di cooperazione ex art. 1227, comma 2° c.c., non può sottacersi come, alla stregua di quanto puntualizzato dalla Plenaria, l’inerzia processuale non assume rilevanza alcuna allorquando “… la decisione di non fare leva sullo strumento impugnatorio sia frutto di un’opzione discrezionale, ragionevole e non sindacabile, in quanto l’interesse all’annullamento oggettivamente non esista, sia venuto meno e, in generale, non sia adeguatamente suscettibile di soddisfazione”.

Si pensi all’ipotesi in cui il provvedimento sia stato immediatamente eseguito producendo una modificazione di fatto irreversibile, a quella in cui i tempi tecnici del processo non consentano di praticare in modo efficiente il rimedio della tutela ripristinatoria o, ancora, ai casi in cui, per effetto di specifica previsione di legge – a titolo esemplificativo l’art. 125, comma 3° c.p.a. -  il mezzo dell’annullamento sia insuscettibile di soddisfare l’aspirazione al conseguimento del bene della vita desiderato.

Da quanto illustrato può, dunque, inferirsi come l’omessa impugnazione non rilevi più quale preclusione di rito, bensì come circostanza di fatto da accertare ai fini del vaglio in ordine alla sussistenza e alla consistenza del pregiudizio risarcibile (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 18 aprile 2012, n. 2252; idem, Sez. IV, 26 marzo 2012, n. 1750; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 5 giugno 2013, n. 1323), di talché – come autorevolmente osservato in dottrina – il legislatore, pur ripudiando la tesi della pregiudizialità di rito, ha nondimeno optato per un’autonomia fortemente temperata della tutela risarcitoria.

A sostegno di siffatta considerazione, depone, peraltro, la scelta codicistica di assoggettare l’azione risarcitoria ad un termine decadenziale (120 gg. decorrenti dal giorno del fatto ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo), sì da soddisfare quell’esigenza di certezza dei rapporti giuridici tra P.A. e cittadino,  fatta valere dai sostenitori della tesi della pregiudizialità processuale.

 

PERCORSO BIBLIOGRAFICO

F. CARINGELLA, Manuale di diritto amministrativo, VII edizione, Dike giuridica editrice, 2014.

F. CARINGELLA, La pregiudizialità amministrativa: una soluzione antica per un problema attuale, in www.giustizia-amministrativa.it

 

 

 

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