Danno da ritardo e concorso colposo del danneggiato

T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 10 aprile 2014, n. 297

 

È gravemente illegittimo il contegno dell’Amministrazione che, lasciando decorrere il termine di conclusione del procedimento, rimanga inerte per un prolungato arco temporale e poi emetta un sostanziale provvedimento di diniego sulla scorta di ragioni giuridiche prive di consistenza.

Nondimeno, ai sensi dell’art. 30, comma 3° c.p.a., deve essere congruamente ridotto il risarcimento del danno da ritardo, nell’ipotesi in cui l’istante, in prossimità del termine di conclusione del procedimento, non si sia attivato per ottenere la declaratoria dell’obbligo di provvedere, nonché della fondatezza dell’istanza, restando a sua volta inerte per un consistente periodo di tempo.

 

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. del 346 del 2013, proposto da *** s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato ***, presso il cui studio in Latina, *** , è elettivamente domiciliata;

contro

la regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato ***, da intendersi domiciliata agli effetti del presente giudizio presso la segreteria della sezione;
azienda sanitaria locale Latina, in persona del legale rappresentante, non costituita in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione

della nota prot. n. 24259 del 6 febbraio 2013 e di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e /o consequenziale e, in particolare, dell’articolo 13 del Regolamento regionale 26 gennaio 2007 n. 2, e per la condanna della regione Lazio al risarcimento dei danni.


 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2014 il dott. Davide Soricelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


 

FATTO

1. Espone la ricorrente di aver presentato in data 7 settembre 2009 alla regione Lazio un’istanza di voltura dell’autorizzazione sanitaria n. 161 del 7 maggio 2008 rilasciata (dal comune di Latina) alla società ***  e relativa all’esercizio di un poliambulatorio medico-specialistico.

L’istanza era corredata dalla documentazione richiesta dall’articolo 13 del regolamento regionale n. 2 del 2007 e faceva seguito all’acquisto da parte della società ricorrente del ramo d’azienda della *** s.n.c. di *** avente a oggetto lo svolgimento dell’attività di cui all’autorizzazione sanitaria (acquisto il cui perfezionamento, avvenuto il precedente 27 gennaio 2009, era stato comunicato alla regione Lazio in data 16 marzo 2009).

2. La regione Lazio rimaneva silente per cui, in data 22 dicembre 2010, la ricorrente sollecitava il perfezionamento dell’iter del procedimento; in data 9 febbraio 2011 la regione comunicava alla ricorrente che la documentazione inoltratale non era completa. Ritenendo che la richiesta della regione fosse ostruzionistica (avendo a oggetto documenti che erano già stati presentati in occasione della comunicazione dell’avvenuta cessione del ramo d’azienda e della istanza di voltura), la ricorrente proponeva ricorso avverso il silenzio; tuttavia essa sostiene di aver rinunciato a quest’iniziativa avendo ottenuto rassicurazioni della regione circa l’esito favorevole del procedimento di voltura a condizione che fosse presentata una nuova istanza. Di fatto la nuova istanza era presentata il 14 maggio 2012.

Tuttavia, nonostante la A.S.L. Latina avesse attestato il rispetto delle condizioni richieste e fornito parere favorevole, con l’impugnata nota del 6 febbraio 2013 la regione – cui nel frattempo la ricorrente aveva inviato una diffida in data 27 dicembre 2012 – comunicava ulteriori ostacoli al perfezionamento del procedimento; precisamente essa faceva presente che il contratto di locazione dei locali in via Sicani n. 12 risultava intestato alla cedente e che esso comunque risultava scaduto in data 31 gennaio 2011; la ricorrente era quindi invitata a “fornire copia del titolo di disponibilità” dei locali.

3. A questo punto la *** proponeva il ricorso all’esame, immediatamente seguito da un “motivo nuovo” depositato in data 15 maggio 2013, con cui denunciava l’illegittimità della nota del 6 febbraio 2013 chiedendone l’annullamento e il risarcimento dei danni.

Con successivi motivi aggiunti depositati il 5 luglio 2013 (e notificati alla regione il precedente 27 giugno 2013) la ricorrente integrava la domanda di risarcimento dei danni (che nel ricorso principale era formulata in termini generici), che quantificava con riferimento al febbraio 2013 in euro 5.540.456,00 per mancati guadagni, oltre danno all’immagine e danno da perdita di chance; la ricorrente ha anche depositato una consulenza tecnica che quantifica a tutto il 31 agosto 2013 i danni da ritardo in euro 6.173.362,20, di cui euro 3.023.362,20 per mancati guadagni, euro 2.150.000 per perdita di chance e euro 1.000.000 per danno all’immagine, e i danni da mancata gestione (danno “prospettico” conseguente al mancato esercizio dell’attività e allo sfratto per morosità dai locali di via dei Sicani) in euro 7.677.416,00.

4. La regione Lazio resiste al ricorso.

DIRITTO

1. Il ricorso è in parte fondato.

2. Va anzitutto rilevato che la nota del 6 febbraio 2013 – che, benché formulata nei termini di una ulteriore richiesta di integrazione documentale, costituisce quantomeno un atto che determina l’arresto del procedimento, dato che oggetto della richiesta di integrazione sono atti, come si vedrà, inesistenti, sicchè la nota, al di là della sua formulazione ellittica, ha un sostanziale contenuto di diniego dell’autorizzazione nel presupposto che la ricorrente non abbia la disponibilità dei locali in cui dovrebbe svolgersi l’attività - si fonda su una duplice motivazione, cioè sul rilievo che il contratto di locazione relativo all’immobile in cui è svolta l’attività (in realtà come risulta dalla documentazione depositata il 24 gennaio 2014 i contratti di locazione sono due, di identica durata e contenuto; il primo si riferisce agli interni 1 e 2 del primo piano dell’immobile sito in via Sicani n. 12 e il secondo all’interno 3) fosse intestato alla società cedente (*** s.n.c. di *** ) e non alla ricorrente e che comunque il medesimo risultasse scaduto alla data del 31 gennaio 2009; di conseguenza la regione Lazio riteneva che la ricorrente non avesse provato la disponibilità dell’immobile (il suo possesso qualificato) come prescritto dall’articolo 13, comma 2, lettera b) R.R. 26 gennaio 2007, n. 2.

A queste motivazioni la ricorrente ha opposto che: a) la cessione del ramo d’azienda da parte della Progetto amico comprendeva anche i contratti relativi all’azienda ceduta, tra cui ovviamente anche il contratto (o meglio i contratti) di locazione dei locali in cui l’attività è svolta; la cessione di tali contratti si sarebbe quindi verificata automaticamente per effetto della stipulazione del contratto di cessione di ramo d’azienda (o comunque la cessione in questione conteneva anche la cessione dei contratti di locazione), dato che l’articolo 36 della legge 27 luglio 1978, n. 392 non richiede il consenso del locatore ma permette a quest’ultimo soltanto di opporsi alla cessione “per gravi motivi”; b) il contratto (o meglio i contratti), benché avessero durata di sei anni e prevedessero la scadenza del 31 gennaio 2011, erano soggetti a automatico rinnovo in mancanza di disdetta da comunicare almeno un anno prima della scadenza in forza dell’articolo 28 della legge n. 392 citata.

3. Le argomentazioni della ricorrente sono sostanzialmente fondate.

Va anzitutto rilevato che la cessione del ramo d’azienda stipulata tra la *** s.n.c. e la ricorrente espressamente prevedeva la cessione dei contratti inerenti al ramo d’azienda ceduto; il contratto dà altresì atto dell’avvenuta consegna del ramo d’azienda alla data (il 27 gennaio 2009) della sua stipulazione.

Ciò premesso, il Collegio condivide l’assunto della ricorrente secondo cui la cessione del ramo d’azienda comprendeva anche la cessione dei contratti di locazione relativi al ramo d’azienda ceduto e che tale cessione, diversamente da quanto sostenuto dalla regione nella richiesta di integrazione documentale del 9 gennaio 2011, non richiedeva il consenso del locatore (rectius dei locatori) dato che l’articolo 36 della legge n. 392 citata espressamente dispone che esso non sia necessario e che al locatore la cessione vada semplicemente comunicata per permettere a quest’ultimo di esercitare la facoltà di opposizione per gravi motivi che la stessa disposizione gli riconosce.

Va però precisato che, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, la prova del titolo di godimento dei locali non era costituita dal contratto di cessione del ramo d’azienda ma dai contratti di locazione ceduti; in altri termini la cessione del ramo d’azienda costituisce il titolo del subingresso della ricorrente nei contratti di locazioni ma sono questi ultimi a rappresentare il titolo di godimento dei locali, sicchè essi andavano prodotti alla regione come prescritto dall’articolo 13, comma 2, lettera b) del regolamento n. 2 del 2007. Tuttavia la regione avrebbe potuto e dovuto richiedere l’integrazione documentale in tempi utili a garantire il rispetto del termine di sessanta giorni per la conclusione del procedimento previsto dal citato articolo 13 del regolamento regionale n. 2 del 2007 (tra l’altro ciò avrebbe in radice escluso ogni problema di efficacia dei contratti dato che il procedimento avrebbe dovuto essere concluso ben prima della scadenza contrattuale fissata al 31 gennaio 2011).

In ordine alla durata effettivamente i contratti di locazione in questione erano soggetti a automatica rinnovazione salvo tempestiva disdetta per cui la regione, anziché limitarsi a sostenere che i contratti in questione fossero scaduti, avrebbe dovuto chiedere alla ricorrente di produrre documentazione integrativa per provare che la rinnovazione si fosse verificata (per es. attestazione del pagamento dell’imposta di registro dovuta in corrispondenza della rinnovazione ovvero documentazione attestante il pagamento dei canoni di locazione in epoca successiva alla supposta scadenza). Va solo rilevato che la ricorrente non ha in sede di giudizio prodotto alcuna documentazione che provi che i contratti in questione si siano effettivamente rinnovati e siano in corso di esecuzione (anzi nei motivi aggiunti e nella memoria del 7 ottobre 2013 si afferma che la ricorrente ha interrotto il pagamento dei canoni, che la proprietà rivendica, proprio a causa dell’impossibilità di svolgere l’attività e si fa riferimento a una risoluzione, anche se non è chiarito se essa si sia verificata o sia stata minacciata dalla proprietà).

Il diniego impugnato è dunque illegittimo e va quindi annullato.

4. Va ora esaminata la domanda di risarcimento dei danni da ritardo.

Questa domanda è senz’altro fondata, dato che la stessa regione nei suoi scritti difensivi ha ammesso che le circostanze addotte a fondamento del diniego (o comunque del mancato perfezionamento dell’iter del procedimento) sopra esaminate costituivano l’unico ostacolo al rilascio della voltura che, in mancanza, sarebbe stata senz’altro rilasciata.

In ordine agli elementi costitutivi dell’illecito è indiscutibile che essi sussistano; il comportamento della regione è infatti illegittimo; l’elemento della colpa è palese dato che le motivazioni addotte a propria giustificazione appaiono ai limiti della pretestuosità (tra l’altro è abnorme che a fronte di una istanza di voltura presentata il 7 settembre 2009 la regione abbia comunicato solo il 9 febbraio 2011 l’esistenza di lacune nella documentazione presentata a fronte di una normativa che prescrive che il procedimento si debba concludere nel termine di sessanta giorni); in ordine al danno è innegabile che, se la regione avesse rispettato il termine di durata del procedimento e rilasciato, previa acquisizione dei contratti di locazione (che, all’epoca in cui la regione avrebbe dovuto concludere il procedimento, erano ben lontani dalla scadenza), la voltura, la ricorrente avrebbe potuto svolgere l’attività che è ragionevole presumere avrebbe prodotto utili.

Va però aggiunto che il risarcimento non può essere accordato nella misura richiesta dalla ricorrente.

L’articolo 30, comma 3, c.p.a. dispone che il giudice, nel quantificare il risarcimento, tenga conto del comportamento delle parti e escluda il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza anche attraverso l’uso degli strumenti di tutela offerti dall’ordinamento.

Nella fattispecie già si è rilevato che il comportamento della regione Lazio è stato gravemente illegittimo, al limite della pretestuosità, dato che ha lasciato decorrere il termine di sessanta giorni per la conclusione del procedimento rimanendo inerte per un lungo periodo di tempo e poi opponendo un sostanziale diniego in base a ragioni giuridiche prive di consistenza. Va tuttavia rilevato che la ricorrente, a fronte della colpevole inerzia della regione, non solo è rimasta a sua volta inerte per un lungo periodo di tempo (inviando un sollecito solo il 22 dicembre 2010) ma, dopo la richiesta di integrazione della regione del febbraio 2011, lasciava trascorrere un altro anno per poi notificare in data 15 febbraio 2012 un ricorso per la declaratoria dell’illegittimità del silenzio e della fondatezza dell’istanza e per ottenere il risarcimento dei danni, al quale però successivamente rinunciava (rinuncia di cui il T.A.R. Lazio, sede di Roma, dava atto con sentenza n. 3970 del 4 maggio 2012).

Ad avviso del Collegio, se la ricorrente si fosse attivata in prossimità della scadenza del termine di sessanta giorni per ottenere la declaratoria dell’obbligo di conclusione del procedimento (e della fondatezza dell’istanza) e avesse coltivato il giudizio, avrebbe ottenuto una definizione in senso favorevole della situazione nei primissimi mesi del 2010, cioè in tempi tali da consentire la quasi totale elisione del danno.

5. Di conseguenza la quantificazione proposta dalla ricorrente va congruamente ridotta; deve anzitutto negarsi il risarcimento di quello che nella perizia di parte è definito “danno prospettico” dato che esso avrebbe potuto essere completamente evitato; in ordine al danno da ritardo la ricorrente ha quantificato, con una metodologia che appare sostanzialmente condivisibile, un danno pari a euro 6.173.362,20; si tratta del danno maturato sino al mese di agosto 2013.

Tale somma (che corrisponde a un danno proiettato su un periodo di 46 mesi) va quindi congruamente ridotta dato che, se la ricorrente avesse diligentemente coltivato gli strumenti di tutela offerti dall’ordinamento, avrebbe ottenuto tutela nei primi mesi del 2010.

Non può peraltro operarsi una riduzione proporzionale dato che nei primi mesi di attività i guadagni sarebbero stati inferiori a quelli conseguibili a regime (come del resto è riconosciuto nella stessa perizia che per il primo anno in sede di quantificazione dei guadagni ipotizza una riduzione del fatturato del 40%) e mutatis mutandis lo stesso vale per l’incidenza che un ritardo di qualche mese avrebbe avuto sulle opportunità di sviluppo dell’attività e sull’immagine del centro.

Di conseguenza, considerando tutti questi elementi, il danno può essere equitativamente quantificato ex articolo 1226 c.c., nella complessiva somma di euro 150.000. Sulla stessa somma dovuti gli interessi a decorrere dalla data di pubblicazione della presente sentenza.

6. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, definitivamente pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato e condanna la regione Lazio a pagare alla ricorrente la somma di euro centocinquantamila, oltre interessi legali a decorrere dalla data di pubblicazione della presente decisione.

Condanna la regione Lazio al pagamento delle spese di giudizio che liquida in euro quattromila, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2014.

 

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

La sentenza in epigrafe concerne la responsabilità risarcitoria della P.A. per danno da ritardo e consente di evincere importanti coordinate circa la natura giuridica di siffatta responsabilità e, ancor più, in merito ai criteri di quantificazione del danno cagionato dalla violazione del termine di conclusione del procedimento.

Invero, quanto al primo profilo, il vaglio del Collegio ha tratto le mosse dall’accertamento in ordine alla sussistenza dei presupposti dell’illecito aquiliano, quali l’illegittimità del contegno della P.A., l’elemento della colpa e il danno risarcibile, in tal guisa riconducendo la fattispecie scrutinata nell’ambito applicativo dell’art. 2043 c.c..

Riscontrata la sussistenza dei predetti requisiti, il giudicante ha proceduto a quantificare il risarcimento per il pregiudizio cagionato dalla condotta contra legem dell’Amministrazione.

Segnatamente, stante il disposto di cui all’art. 30, comma 3° c.p.a., ha ridotto il ristoro richiesto, in ragione dell’incidenza esplicata sull’entità del danno dalla condotta della ricorrente; ed infatti,  ha evidenziato come la proposizione dell’azione avverso il silenzio della P.A. - al fine di ottenere la declaratoria dell’obbligo di provvedere, nonché della fondatezza dell’istanza - avrebbe consentito di conseguire la tutela accordata dall’ordinamento in tempi brevi e comunque in un lasso di tempo di molto inferiore a quello dell’inerzia lamentata dal ricorrente, elidendo così quasi totalmente le conseguenze pregiudizievoli della stessa.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

La società ricorrente agiva in giudizio al fine di ottenere l’annullamento del diniego emesso da un’Amministrazione regionale a fronte dell’istanza di voltura dell’autorizzazione sanitaria relativa all’esercizio di un poliambulatorio medico-specialistico, precedentemente rilasciata ad altra società, il cui ramo d’azienda, avente a oggetto la predetta attività, era stato acquisito dalla ricorrente; quest’ultima instava, altresì, per il risarcimento degli svariati profili di danno cagionati dal censurato provvedimento, oltreché dal ritardo con cui lo stesso era stato adottato.

Invero, nel frangente successivo alla presentazione dell’istanza, l’Amministrazione, dapprima rimasta inerte e, così, sollecitata al completamento dell’iter procedimentale, esigeva l’integrazione della documentazione prodotta; in reazione a siffatta richiesta, la società interessata proponeva ricorso avverso il silenzio della P.A., reputando ostruzionistico e ingiustificato il contegno dell’Amministrazione, salvo poi rinunciare all’azione giudiziaria in ragione delle rassicurazioni ricevute in ordine  al positivo esito del procedimento.

Orbene, alla stregua di quanto richiesto dalla P.A., la ricorrente procedeva alla presentazione di ulteriore istanza, al cui accoglimento veniva opposta, con la determinazione oggetto del giudizio, la ricorrenza di talune ragioni ostative e, segnatamente, l’asserita indisponibilità dei locali da destinare all’esercizio del poliambulatorio, risultando i relativi contratti di locazione intestati alla società cedente e, peraltro, ormai scaduti.

L’adito T.A.R., nello scrutinare siffatto profilo della controversia, ha ritenuto di condividere le censure avanzate dalla ricorrente,  atteso che – ha evidenziato - la cessione del ramo d’azienda aveva ricompreso anche quella dei contratti a questo inerenti, tra cui quelli di locazione, da reputarsi, peraltro, non scaduti in quanto soggetti ad automatica rinnovazione.

Il Collegio ha, nondimeno, posto in luce come la ricorrente, ancorché subentrata alla società cedente nei contratti di locazione, non avesse adempiuto all’onere di provare, alla stregua di quanto prescritto dal regolamento regionale, il titolo di godimento dei locali, essendo tale il contratto di locazione ceduto e non quello di cessione del ramo d’azienda, titolo, questo, del subingresso nel contratto di locazione.

Ciò premesso, ha, tuttavia, precisato come, a fronte di siffatta carenza probatoria, la P.A., dal canto suo, avrebbe dovuto tempestivamente richiedere la documentazione integrativa atta a dimostrare sia la disponibilità dei luoghi, che la rinnovazione del contratto, sì da concludere il procedimento entro il termine di sessanta giorni prescritto dal regolamento regionale.

In virtù delle esposte considerazioni, il Collegio ha annullato il censurato provvedimento di sostanziale diniego e, poi, vagliato la fondatezza della domanda risarcitoria.

Quanto a questa, il T.A.R. capitolino, ha riscontrato la ricorrenza di tutti i requisiti dell’illecito aquiliano causativo del danno da ritardo, quali: il contegno illegittimo e colposo della P.A., nonché il pregiudizio patrimoniale  derivatone e consistito nella mancata percezione degli utili ritraibili dallo svolgimento dell’attività preclusa; è parso, invero, innegabile che se l’Amministrazione avesse tempestivamente richiesto l’esibizione dei contratti di locazione e, così, accolto l’istanza di voltura entro il termine di conclusione del procedimento, la ricorrente avrebbe esercitato l’attività oggetto dell’auspicata autorizzazione e ne avrebbe tratto i relativi utili.

Con precipuo riferimento al comportamento contra legem della P.A. e, segnatamente, al profilo della tempistica procedimentale, il G.A.  ha definito “abnorme” il lasso temporale intercorso tra l’istanza di voltura e la comunicazione relativa alla sussistenza di carenze nella documentazione prodotta, essendo, invero, decorso più di un anno, in luogo dei sessanta giorni previsti per la conclusione del procedimento.

Tanto chiarito, il Collegio, preliminarmente esclusa la ristorabilità del “danno prospettico”, asseritamente conseguito al mancato esercizio dell’attività e allo sfratto per morosità dai locali a questa destinati, ha proceduto a quantificare il risarcimento del danno da ritardo e, a tal fine, posto in luce l’incidenza del contegno tenuto dalla ricorrente sull’entità del nocumento patito.

Ed infatti, nel dare applicazione all’art. 30, comma 3° c.p.a. - a mente del quale il giudice, in sede di definizione del risarcimento, deve tener conto del comportamento delle parti ed escludere il ristoro dei danni evitabili con l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’uso degli strumenti di tutela previsti  - è giunto all’esito di ritenere che se la ricorrente si fosse attivata in prossimità della scadenza del termine di conclusione del procedimento al fine di conseguire la declaratoria dell’obbligo di conclusione dello stesso e della fondatezza dell’istanza, ne avrebbe ottenuto l’accoglimento con solo qualche mese di ritardo, impendendo quasi in toto il prodursi dei pregiudizi oggetto della domanda risarcitoria.

Sicché, stante il concorso colposo della ricorrente, il risarcimento danni, equitativamente quantificato ex art. 1226 c.c., è stato congruamente ridotto in misura non proporzionale, in quanto, anche alla stregua della perizia prodotta, nei primi mesi di attività i guadagni ritraibili dal suo esercizio sarebbero stati inferiori a quelli conseguibili a regime.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

La tempestività dell’azione amministrativa configura una delle più rilevanti garanzie di attuazione del generale canone del buon andamento della P.A., oltreché un fattore suscettibile di influenzare sensibilmente le dinamiche economiche degli operatori; non a caso, molteplici sono gli strumenti di tutela riconosciuti ai consociati avverso l’inerzia della Pubblica Amministrazione.

Nell’ambito di questi, si suole distinguere tra mezzi di tutela diretta e rimedi suscettibili di proteggere solo in via mediata il privato a fronte del silenzio non qualificato dell’Amministrazione.

Non può revocarsi in dubbio che tra i primi siano da annoverare il ricorso avverso il silenzio e il risarcimento del danno da ritardo, cui la sentenza in commento opera riferimento scrutinando i profili di interferenza intercorrenti tra i due rimedi.

Com’è noto, l’art. 31 c.p.a., da leggersi in combinato disposto con l’art. 117 c.p.a., prevede che, finché perdura l’inadempimento dell’obbligo di provvedere e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento, chi vi ha interesse può promuovere l’azione avverso il silenzio della P.A. onde vedere accertato l’obbligo di provvedere, nonché la fondatezza della pretesa allorquando si tratti di attività vincolata o non residuino ulteriori margini di discrezionalità e non siano necessari adempimenti istruttori dell’Amministrazione.

Sul versante della tutela risarcitoria, il referente normativo da cui muovere è rappresentato dall’art. 2-bis della L. n. 241/1990 che, introdotto dalla L. n. 69/2009, ha normato l’obbligo delle amministrazioni di risarcire il danno ingiusto cagionato dall’inosservanza dolosa o colposa dei termini procedimentali.

Preliminarmente all’analisi del rapporto intercorrente tra i predetti rimedi, non può sottacersi come, stante il tenore letterale della norma da ultimo menzionata, la più recente giurisprudenza si sia mostrata concorde nell’inquadrare la responsabilità risarcitoria per danno ritardo nello schema dell’illecito aquiliano ex art. 2043 c.c., in tal guisa superando la tesi del “contatto sociale amministrativo qualificato”, alla cui stregua la relazione tra P.A. e cittadino in sede procedimentale è suscettibile di generare, ex art. 1173 c.c., obblighi di protezione la cui violazione soggiace al regime della responsabilità contrattuale.

Sicché, l’attribuzione della tutela risarcitoria postula l’adempimento dell’onere probatorio in ordine all’esistenza del danno,  al comportamento doloso o colposo dell’Amministrazione, nonché al nesso eziologico sussistente tra il lamentato pregiudizio e la condotta contra legem della P.A..

L’operatività del suddetto regime probatorio è, peraltro, agevolmente desumibile dal raffronto con la disciplina dell’indennizzo da ritardo previsto dal comma 1-bis dell’art. 2-bis della L. n. 241/1990, come novellato dall’art. 28 del D.L. n. 69/2013, convertito nella L. n. 98/2013.

Invero, la recente Direttiva 9 gennaio 2014 della Presidenza del Consiglio dei Ministri– Dipartimento della Funzione Pubblica, avente a oggetto le linee guida per l’applicazione dell’art. 28 del D.L. n. 69/2013, espressamente evidenzia come, se, per un verso, il risarcimento del danno da ritardo presuppone la prova dei presupposti dianzi indicati, al contrario, “a parametri del tutto differenti va ricondotta la fattispecie dell’indennizzo da ritardo… L’utilizzo del termine “indennizzo” consente di ritenere che il pagamento della somma di cui si tratta debba essere dovuto anche nell’eventualità in cui la mancata emanazione del provvedimento sia riconducibile ad un comportamento “scusabile” e astrattamente “lecito” dell’Amministrazione”.

È, dunque, manifesto come il principale elemento connotante la fattispecie risarcitoria in esame, nonché discrimen rispetto all’istituto dell’indennizzo da ritardo, risieda nella necessità di provare - anche attraverso il ricorso alle presunzioni semplici ex art. 2729 c.c. - la colpevolezza della P.A., che, alla stregua di unanime giurisprudenza, non sussiste allorquando il soggetto pubblico dia prova di essere incorso in errore scusabile per la complessità della situazione di fatto o di diritto.

Siffatta impostazione viene accolta anche dalla sentenza in commento che, nel vagliare la fondatezza della pretesa risarcitoria, muove dal riscontro della sussistenza dei requisiti dell’illecito aquiliano, in specie ponendo attenzione al presupposto della colpevolezza; invero, quest’ultimo è stato inferito dal contegno gravemente illegittimo della P.A., reputandosi “al limite della pretestuosità” il comportamento consistito nell’aver lasciato decorre un “abnorme” lasso temporale per poi opporre un sostanziale diniego sulla scorta di ragioni giuridiche prive di consistenza.

Ciò premesso, occorre precisare come, allo stato attuale, il panorama giurisprudenziale risulti, tuttavia, non omogeneo nel risolvere altra questione ermeneutica, non inerente alla natura, contrattuale o aquiliana,  della responsabilità, bensì alla risarcibilità del danno cd. “da mero ritardo”, sì definito in quanto svincolato dal positivo esito del giudizio in ordine alla spettanza del bene della vita auspicato dal privato.

Si è, invero, di recente delineato un indirizzo pretorio che, muovendo dal tenore letterale dell’art. 2-bis della L. n. 241/1990, nonché dall’inclusione delle controversie in parola nell’ambito della giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, lett. a) c.p.a., ha reputato di superare la soluzione accolta dall’Adunanza plenaria n. 7/2005, nonché da molteplici arresti giurisprudenziali (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 24 gennaio 2013, n. 472; idem, Sez. VI, 28 agosto 2013, n. 4310) ed è addivenuto all’esito di qualificare l’interesse del privato a una risposta tempestiva da parte della P.A. come posizione giuridica ex se meritevole di tutela ai sensi dell’art. 2043 c.c.; tanto in ragione dell’assunto per cui il tempo costituisce esso stesso un bene della vita, la cui lesione può dar luogo a risarcimento e che, nel rapporto con la P.A., si affianca al diverso bene della vita oggetto dell’istanza non tempestivamente evasa. (Cons. Stato, Sez. V, 28 febbraio 2011, n. 1271; C.g.a. 24 ottobre 2011, n. 684).

Si è, peraltro, posto in luce come rilevanti conseguenze scaturiscano dall’accoglimento di siffatto orientamento in punto di quantificazione del risarcimento.

Invero, il danno da “mero” ritardo, la cui esistenza ed entità deve essere puntualmente provata dal ricorrente, dovrebbe essere commisurato all’interesse negativo, pari alle occasioni di guadagno perse nel corso della perdurante inerzia della P.A.; al contrario, sottoponendo l’accertamento della responsabilità risarcitoria al previo scrutinio in ordine alla spettanza del bene della vita, la liquidazione del danno dovrebbe essere operata in considerazione dell’interesse positivo, ovvero delle utilità suscettibili di derivare dal provvedimento richiesto.

In sede di determinazione del risarcimento deve, nondimeno, trovare applicazione il disposto di cui all’art. 30, comma 3° c.p.a., a mente del quale il giudice valuta tutte le circostanze di fatto, nonché il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni evitabili con l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti.

Detta norma viene, dunque, in rilievo anche allorquando, come nel caso oggetto della pronuncia, si debba accertare l’incidenza che l’omessa attivazione del ricorso avverso il silenzio della P.A. abbia esplicato sull’entità del danno.

Occorre, a questo punto, dare atto dell’evoluzione registratasi in seno alla giurisprudenza con riguardo al tema della pregiudizialità amministrativa nell’ambito del rapporto tra azione di accertamento dell’inerzia della P.A. e azione risarcitoria.

Invero, sino ad un recente passato, si reputava che “… nella fattispecie di responsabilità omissiva della Pubblica Amministrazione, il rilievo del propedeutico giudizio accertativo dell’illegittimità dell’inerzia – simmetrico al giudicato di annullamento che intervenga nella fattispecie di illecito provvedimentale commissivo - opera sul piano della c.d. pregiudiziale amministrativa di annullamento (T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, sentenza n. 675 del 2003), nel senso di porsi quale presupposto dell’illecito risarcibile in punto di ricognizione del carattere dovuto della condotta omessa… Quest’ultima, per potere accedere allo stadio risarcitorio della tutela, deve certamente essere dichiarata pregiudizialmente illegittima all’esito del giudizio sul silenzio” (in terminis, T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 2 aprile 2008, n. 436).

Dunque, cospicua parte della giurisprudenza era incline a reputare che la proponibilità dell’azione risarcitoria postulasse l’attivazione del ricorso avverso l’inerzia della P.A..

Allo stato attuale, l’orientamento in parola deve considerarsi superato in ragione delle novità introdotte dal codice del processo amministrativo che, componendo il dibattito in ordine alla c.d. pregiudizialità amministrativa, ha escluso la subordinazione della tutela risarcitoria al previo esperimento del rimedio caducatorio avverso il provvedimento illegittimo fonte del danno.

Siffatta impostazione è stata altresì confermata dall’Adunanza plenaria n. 3/2011, alla cui stregua, in virtù delle coordinate civilistiche applicabili anche prima dell’entrata in vigore del c.p.a., l’omessa impugnazione non rileva quale preclusione di rito, bensì come circostanza di fatto da accertare nel vaglio in ordine alla sussistenza e alla consistenza del pregiudizio risarcibile ai sensi dell’art. 1227 c.c..

Le esposte considerazioni devono, dunque, trovare applicazione anche nel rapporto tra azione avverso il silenzio della P.A. e azione risarcitoria. Ed infatti, i più recente arresti giurisprudenziali, nei cui solco si inscrive anche la pronuncia in commento, si sono espressi nel senso di ritenere che “… in tema di danno risarcibile, la mancata attivazione del rito sul silenzio può rilevare ai fini dell’art. 1227 c.c. in ordine all’accertamento della spettanza del risarcimento, nonché alla quantificazione del danno risarcibile” (in terminis, T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 14 maggio 2012, n. 450).

 

PERCORSO BIBLIOGRAFICO

F. CARINGELLA, Manuale di diritto amministrativo, VII edizione, Dike giuridica editrice, 2014.

V. M. DONOFRIO, Il concetto di “tempo amministrativo”: da emblema di discrezionalità dell’agere publicum a bene suscettibile di indennizzo economico, in Il nuovo Diritto Amministrativo, n. 6/2013.

M. DIDONNA, Solo con colpa il danno da ritardo ex art. 2-bis, L. n. 241/1990, Cons. Stato, Sez. III, 31 gennaio 2014, n. 468, in questa Rivista.

C. RANIELI, Le molte facce del silenzio della P.A., in Il nuovo Diritto Amministrativo, n. 2/2014.

 

 

 

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