Natura contrattuale ex art. 1173 c.c. della culpa in contrahendo della P.A. e onere probatorio gravante sul danneggiato

T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 23 aprile 2014, n. 2280.

È predicabile in capo alla P.A. la responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c. c. se, dopo l’indizione e la conclusione di una procedura ad evidenza pubblica, non se ne producano i connaturali e necessari effetti a causa dell’ingiustificato arresto dell’iter avviato, in violazione dei generali canoni di correttezza e buona fede e con sacrificio degli affidamenti suscitati nei soggetti interessati. Allorché questi ultimi agiscano in giudizio per il risarcimento del danno derivante dall’illecito precontrattuale, hanno l’onere di allegare ed, occorrendo, provare, oltre al danno, l’avvenuta lesione del legittimo affidamento riposto nella conclusione del contratto, ma non anche la colpa dell’autore dell’illecito, versandosi, come nel caso di responsabilità da contatto sociale, in una delle ipotesi di cui all’art. 1173 c. c..

 

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1117 del 2013, proposto da: 
**** Spa, rappresentato e difeso dall'avv. ****, con domicilio eletto presso *****; 

contro

Comune di ****; 

per la condanna

RISARCIMENTO DEI DANNI PER RESPONSABILITÀ PRECONTRATTUALE A SEGUITO DELLA PROCEDURA DI EVIDENZA PUBBLICA PER LA DEFINIZIONE DELLA GRADUATORIA NELL' ASSEGNAZIONE DI LOTTI IN AREA P.I.P.


 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2014 il dott. Olindo Di Popolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


 

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe, la **** s.p.a. agiva per la condanna del Comune di **** al risarcimento dei danni cagionati dalla mancata cessione di lotti ricadenti in area p.i.p. ed assegnati in esito a procedura ad evidenza pubblica, in misura complessivamente pari a € 516.844,01 (di cui € 515.285,49, a titolo di prezzo di cessione indebitamente anticipato e € 1.558,52, a titolo di corrispettivo della garanzia fideiussoria indebitamente costituita).

2. Ad illustrazione della proposta domanda risarcitoria, deduceva e documentava che:

- in forza di deliberazione consiliare n. 8 del 13 febbraio 2008 e di conforme determina dirigenziale n. 45 del 20 maggio 2008, il Comune di ****, con bando del 21 maggio 2008, prot. n. 1600, pubblicato sul BURC il 3 giugno 2008, aveva indetto una procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione e la cessione in diritto di proprietà delle aree assoggettate al piano di insediamenti produttivi relativo alla località Fratta (adottato con deliberazione consiliare n. 7 del 13 febbraio 2008);

- in esito all’espletamento della suindicata procedura concorsuale ed all’approvazione della relativa graduatoria con deliberazione della giunta comunale n. 8 del 23 febbraio 2009, la **** era risultata assegnataria dei lotti n. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 8, per una superficie complessiva pari a mq 29.687;

- nel comunicare tale circostanza con nota del 2 marzo 2009, prot. n. 866, l’amministrazione procedente aveva richiesto alla ricorrente il “versamento della somma di € 215.285,49, quale acconto come previsto … nel bando”, pari al 30% del controvalore globale dei suoli attribuiti;

- il pagamento richiesto era stato, quindi, effettuato dall’impresa interpellata mediante bonifico del 10 marzo 2009;

- successivamente, con nota del 9 maggio 2009, prot. n. 1896, il Comune di ****, nel segnalare di aver avviato la procedura espropriativa per l’acquisizione delle aree ricadenti in zona p.i.p., aveva invitato la ****  a versare € 723.094,81, “quale saldo della somma dovuta”;

- la richiesta avanzata era contestata dalla ditta assegnataria sia in quanto il pagamento a saldo era previsto dalla lex specialis soltanto al momento della stipula dell’atto di trasferimento dei terreni sia in quanto la somma indicata non corrispondeva al prezzo fissato dalla medesima lex specialis in €/mq 23,21;

- in riscontro alla rassegnata contestazione, l’amministrazione procedente, con nota del 20 luglio 2009, prot. n. 2825, aveva precisato che: “la richiesta effettuata con la nota prot. n. 1896 del 9 maggio 2009 voleva tendere a una riduzione dei tempi prestabiliti per l’atto di rogito, atteso che la procedura espropriativa avviata prevede la possibilità per i proprietari di convenire la cessione volontaria”; “il calcolo operato dalla società assegnataria è (erroneamente) modulato sulle superfici oggetto di assegnazione non considerando quelle ulteriori (non assegnate) ma da asservirsi nel complessivo quadro della progettualità del p.i.p.”;

- con nota del 5 maggio 2010, prot. n. 2533, aveva, poi, ulteriormente precisato che il corrispettivo totale della cessione ammontava a € 1.113.267,65 (di cui € 723.664,59 a titolo di controvalore dei mq 31.179 dell’area assegnata e € 389.603,06 a titolo di controvalore dei mq 16.786 dell’area a standards), cosicché la somma da versare a saldo si sarebbe ragguagliata a € 897.982,16; aveva, quindi, invitato la **** a concordare, nell’incontro fissato per il 13 luglio 2010, la data della stipula dell’atto traslativo; invito, quest’ultimo, reiterato, con nota del 15 ottobre 2010, prot. n. 3601, per la data del 22 ottobre 2010;

- alla luce delle indicazioni ricevute, la ricorrente aveva versato al Comune di ****, mediante bonifico del 28 ottobre 2010, l’ulteriore importo di € 300.000,00, con richiesta di trasmissione di “apposito prospetto recante il dettaglio delle somme ancora dovute” (nota del 29 ottobre 2010);

- con nota del 22 dicembre 2010, l’amministrazione procedente aveva trasmesso la bozza della convenzione di cessione delle aree ricomprese in area p.i.p., in favore della ****;

- in particolare, ai sensi dell’art. 2, comma 1, della menzionata bozza di convenzione, la divisata cessione aveva per oggetto “l’area di mq 13.602 … costituente i lotti n. 1, n. 2 e parte del n. 3 della zona p.i.p.”, mentre “la residua superficie pari a mq 17.577” sarebbe stata “ceduta con separato e successivo atto”;

- ai sensi del susseguente art. 3, il prezzo della cessione dei lotti dianzi enumerati ammontava a € 485.668,78, cosicché della differenza (€ 29.616,71) rispetto al maggior importo versato in acconto (€ 515.285,49) si sarebbe tenuto conto in sede del successivo atto di cessione della residua area;

- in prosieguo, non avendo assicurato il trasferimento dell’intera area assegnata alla ricorrente, il Comune di **** era stato da quest’ultima diffidato, con nota pervenuta il 7 settembre 2012, a restituire la somma anticipatagli, pari a € 515.285,49;

- a dispetto di tale diffida, il medesimo Comune di ****, con nota del 2 ottobre 2012, prot. n. 3746, aveva invitato la **** a presentarsi il 30 novembre 2012 ai fini della stipula dell’atto traslativo, segnalando che l’importo totale dovuto si ragguagliava a € 929.952,98, e poi, con nota del 28 novembre 2012, prot. n. 4542, aveva differito la data dell’incontro al 5 dicembre 2012, segnalando che “ad oggi sono in corso di perfezionamento gli adempimenti … correlati ad alcuni (residui) atti di cessione volontaria delle aree assegnate alla ****”;

- con nota del 30 novembre 2012, l’impresa assegnataria, nel denunciare la condotta ingiustificatamente dilatoria dell’amministrazione procedente e la oggettiva indisponibilità di tutti i terreni attribuitile, aveva declinato l’invito rivoltole e ribadito la propria richiesta di restituzione delle somme versate in acconto.

3. L’amministrazione comunale intimata non si costituiva in giudizio.

4. All’udienza pubblica del 19 giugno 2012, la causa veniva trattenuta in decisione.

5. Venendo, innanzitutto, a scrutinare l’an dell’invocato danno risarcibile, e, in particolare, l’elemento psicologico del denunciato illecito precontrattuale, valga richiamare l’indirizzo segnato da Cons. Stato, ad. plen., n. 13/2008, secondo cui l’imputazione della responsabilità nei confronti della pubblica amministrazione non può avvenire sulla base del mero dato obiettivo dell’illegittimità dell’azione amministrativa, poiché ciò si risolverebbe in un’inammissibile presunzione di colpa, ma comporta, invece, l’accertamento in concreto della colpa, configurabile allorquando l’adozione dell’atto illegittimo sia avvenuta in violazione delle regole proprie dell’azione amministrativa, desumibili sia dai principi costituzionali in punto di imparzialità e buon andamento, sia dalle norme di legge ordinaria in punto di celerità, efficienza, efficacia e trasparenza, sia dai principi generali dell’ordinamento in punto di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza.

E valga, altresì, richiamare i parametri o indici sintomatico-presuntivi elaborati dalla giurisprudenza comunitaria (C. giust. CE, 5 marzo 1996, C-46/96 e C-48/93; 23 maggio 1996, C-5/94) – che ha, tra l’altro, reputato incompatibile con l’ordinamento europeo la normativa riversante sul privato l’onere della prova dell’elemento soggettivo della responsabilità dell’amministrazione (C. giust. CE, 14 ottobre 2004, n. C-275/03; cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 2751/2008) –, recepiti da quella nazionale (Cons. Stato, sez. IV, n. 5012/2004; sez. V, n. 32/2005; sez. IV, n. 478/2005; sez. V, n. 1346/2007) ai fini dell’accertamento della colpa dell’amministrazione, sintetizzabili nella gravità della violazione (Cons. Stato, sez. IV, n. 3169/2001; sez. V, n. 32/2005) ed esemplificabili nel grado di chiarezza e precisione della norma violata, nell’ampiezza del potere discrezionale attribuito all’autorità, nel carattere intenzionale o meno della violazione, nella presenza o meno di una giurisprudenza consolidata (cfr. Cons. giust. amm. sic., sez. giur., n. 717/2007) e nell’eventuale novità della questione.

Con precipuo riguardo alla responsabilità precontrattuale, occorre, nel contempo, rimarcare che – come già osservato dalla Sezione nella sent. n. 4017/2012 – l’obbligo di correttezza e buona fede nelle trattative va, comunque, inteso in senso ‘oggettivo’, ossia nel senso che non si richiede un particolare comportamento soggettivo di malafede, ma è sufficiente anche il comportamento non intenzionale o meramente colposo della parte che senza giustificato motivo abbia tradito le aspettative della controparte (cfr. TAR Liguria, Genova, sez. II, n. 1250/2013).

Ed invero, l’ipotesi di interruzione delle trattative può costituire fonte di responsabilità per il contraente, qualora detta interruzione sia da ricondurre a condizioni ostative o circostanze impeditive note e/o conoscibili, secondo l'ordinaria diligenza, dalla parte evocata in giudizio – quali, appunto, nella specie, quelle rivenienti dai procedimenti espropriativi avviati o, vieppiù, dalla carenza di risorse finanziarie per corrispondere le indennità di espropriazione –.

In tema di responsabilità precontrattuale, la colpa va, cioè, individuata ‘in re ipsa’, quale violazione di legge consistente nella regola che impone alle parti di comportarsi secondo buona fede e correttezza nelle trattative. Sul punto, si è, infatti, chiarito che la parte che agisca in giudizio per il risarcimento del danno derivante da illecito precontrattuale ha l'onere di allegare, ed occorrendo provare, oltre al danno, l'avvenuta lesione della sua buona fede, ma non anche l'elemento soggettivo dell'autore dell'illecito, versandosi, come nel caso di responsabilità da contatto sociale, in una delle ipotesi di cui all'art. 1173 cod. civ. (cfr. Cass. civ., sez. I , n. 27648/2011).

Ciò posto, nella fattispecie in esame, qualificano soggettivamente il comportamento dell’amministrazione intimata in termini di macroscopica violazione dei canoni generali di correttezza e buona fede, e, quindi, di colpa precontrattuale, l’inesplicato protrarsi dell’iter traslativo dell’area p.i.p. attribuita alla ****, l’inopinata delimitazione della cessione ad una sola porzione di quest’ultima, la richiesta di anticipazione dei corrispettivi dovuti a dispetto della perdurante incertezza circa i tempi di conclusione dei procedimenti espropriativi dei lotti assegnati.

6. Quanto all’elemento oggettivo della responsabilità precontrattuale, ricorre la condotta illecita – contraria ai canoni di buona fede e correttezza in contrahendo – del Comune di ****.

La condotta in parola si è sostanziata nella lesione del legittimo affidamento riposto dalla **** nella stipula dell’atto di cessione dei lotti in zona p.i.p. assegnatile in esito ad apposita procedura ad evidenza pubblica.

In proposito, giova sottolineare, in punto di fatto, che:

- in seguito all’espletamento della procedura concorsuale per l’assegnazione e la cessione in diritto di proprietà delle aree assoggettate al piano di insediamenti produttivi relativo alla località Fratta, la ricorrente è risultata assegnataria dei lotti n. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 8, per una superficie complessiva pari a mq 29.687, così come dalla stessa richiesto in sede di domanda di partecipazione (espressamente subordinata all’allegato progetto di insediamento produttivo, “che prevede un unicum senza soluzione di continuità intermedia stante la essenzialità di disporre di capannoni che prevedono l’ingresso di automezzi dal lato sud-est e l’uscita dal lato sud-ovest”) e come riconosciuto, con nota del 2 marzo 2009, prot. n. 866, dall’amministrazione procedente;

- essa è stata, quindi, invitata a versare, con la medesima con nota del 2 marzo 2009, prot. n. 866, ed ha effettivamente versato, il 30% (€ 215.285,49) del corrispettivo dovuto, “a titolo di caparra confirmatoria”, entro il termine all’uopo previsto dall’art. 13, comma 3, lett. a, del bando (ossia entro 15 giorni dal ricevimento della comunicazione di assegnazione);

- è stata, altresì, invitata, con le successive note del 9 maggio 2009, prot. n. 1896, e del 5 maggio 2010, prot. n. 2533, a versare il saldo (70%, pari a € 723.664,59) del corrispettivo dovuto e di tale importo ha effettivamente versato, in data 28 ottobre 2010, € 300.000,00;

- e ciò, nonostante essa non sia stata convocata, entro il termine all’uopo previsto dall’art. 12, comma 1, del bando (ossia entro 30 giorni dalla comunicazione di assegnazione di cui alla nota del 2 marzo 2009, prot. n. 866), per la stipula dell’atto traslativo dei lotti assegnatile e nonostante il pagamento del saldo fosse contemplato dall’art. 13, comma 3, lett. b, del bando non già ‘preliminarmente’, bensì “contestualmente” alla stipula dell’anzidetto atto traslativo;

- in seguito all’ultimo pagamento effettuato dalla **** (nel cennato ammontare di € 300.000,00), il Comune di **** ha rappresentato che l’imminente cessione avrebbe riguardato soltanto “l’area di mq 13.602 … costituente i lotti n. 1, n. 2 e parte del n. 3 della zona p.i.p.” (cfr. art. 2, comma 1, della bozza di convenzione allegata alla nota del 22 dicembre 2010);

- al di là dei generici inviti a stipulate il divisato atto di cessione (cfr. note del 2 ottobre 2012, prot. n. 3746, e del 28 novembre 2012, prot. n. 4542), come documentato nella perizia giurata depositata da parte ricorrente l’8 marzo 2013, non risulta che l’amministrazione intimata abbia acquisito la disponibilità dei lotti residui onde alienarli alla ditta assegnataria.

Ora, alla luce delle suindicate circostanze, dedotte dalla ricorrente e rimaste incontestate ex adverso, è evidente l’illiceità della condotta assunta dal Comune di ****, per essersi atteggiata in termini ingiustificatamente e indefinitamente dilatori e per aver contravvenuto all’impegno sancito con l’assegnazione dei lotti richiesti in esito all’espletamento della procedura concorsuale, così tradendo il legittimo affidamento in tal senso ingenerato nella ****.

Al riguardo, è appena il caso di rammentare che è predicabile, in capo all’amministrazione, la responsabilità precontrattuale ex art. 1337 cod. civ., se, dopo l’indizione e la conclusione di una procedura ad evidenza pubblica – addivenuta, nella specie, in forza della deliberazione della giunta comunale n. 8 del 23 febbraio 2009, all’avanzata fase di approvazione della graduatoria e di assegnazione dei lotti messi a concorso –, non se ne producano i connaturali e necessari effetti, a causa dell’ingiustificato arresto dell’iter avviato, in violazione dei generali canoni di correttezza e buona fede e con sacrificio degli affidamenti suscitati nei soggetti interessati (cfr. Cons. Stato, ad. plen., n. 6/2005; sez. V, n. 6137/2007; n. 4947/2008; sez. VI, n. 6264/2008; sez. V, n. 2882/2009; n. 5245/2009; sez. VI, n. 4196/2011; n. 5002/2011; n. 195/2012; TAR Lazio, Roma, sez. III, n. 8761/2007; sez. II quater, n. 5621/2010; TAR Toscana, Firenze, sez. II, n. 2418/2008; TAR Puglia, Bari, sez. I, n. 3459/2010; n. 20/2012; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, n. 1646/2012).

7. Con riferimento, poi, alla lesione o meno del bene della vita ambito in conseguenza dell’acclarata condotta illecita, ossia con riferimento al rapporto di causalità tra quest’ultima e il danno lamentato, il Collegio osserva che, in caso di responsabilità precontrattuale, il risarcimento, come noto, riguarda il solo interesse negativo, ossia le spese inutilmente sostenute in previsione dell’ampliamento della propria sfera patrimoniale e le perdite sofferte per non aver usufruito di occasioni alternative di guadagno (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 2680/2008; n. 3380/2008; TAR Campania, Napoli, sez. I, n. 1794/2006; n. 5687/2007; sez. VIII, n. 1646/2012; TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, n. 502/2012).

Nel caso in esame, un giudizio prognostico incentrato sulla documentazione depositata dalla ricorrente induce a ritenere che effettivamente quest’ultima non avrebbe partecipato alla procedura concorsuale de qua e sostenuto le relative spese né, tanto meno, avrebbe anticipato le somme richiestele, se fosse stata avveduta della circostanza che, a causa del comportamento dilatorio e omissivo del Comune di ****, non avrebbe potuto acquistare in proprietà, in tempi sufficientemente ragionevoli, l’intera area prevista ed assegnata (pari a circa mq 30.000, al netto delle connesse superfici destinate a standards) ai fini della progettata realizzazione di una unità produttiva per manufatti prefabbricati.

8. Ciò posto, è ora possibile passare a stabilire il quantum dei danni dalla **** (correttamente) individuati nei limiti dell’interesse negativo, e quindi, delle spese inutilmente sostenute in vista dell’acquisizione della richiesta area p.i.p., nonché ragguagliati all’importo (€ 516.844,01) complessivamente versato a titolo di acconto sul prezzo della cessione (€ 515.285,49) e di corrispettivo della costituita garanzia fideiussoria (€ 1.558,52).

Ebbene, tale importo è reputarsi adeguatamente provato dalla ricorrente attraverso l’esibizione sia dei bonifici effettuati il 10 marzo 2009 e il 28 ottobre 2010 sia dell’estratto della garanzia fideiussoria (n. 1399088/0/002) rilasciata il 2 luglio 2008.

9. In conclusione, alla luce delle considerazioni svolte, la domanda di risarcimento dei danni avanzata dalla **** risulta fondata e deve essere, pertanto, accolta nella misura del complessivo importo di € 516.844,01, a titolo restituzione delle somme indebitamente versate in acconto sul prezzo di cessione dei lotti assegnatile in esito alla procedura ad evidenza pubblica indetta con determina dirigenziale n. 45 del 20 maggio 2008, nonché a titolo di ristoro dei costi di partecipazione all’anzidetta procedura concorsuale.

Sull’importo sopra indicato compete la rivalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT, trattandosi di debito di valore, con decorrenza dalla data (7 settembre 2012) di recapito della diffida a restituire le somme indebitamente anticipate fino a quella di pubblicazione della presente sentenza (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. III, n. 3776/2011; TAR Campania, Napoli, sez. VII, n. 5611/2011). Sull’ammontare così rivalutato si computeranno gli interessi legali calcolati esclusivamente dalla data di deposito della presente sentenza fino all'effettivo soddisfo (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 3144/2009; sez. V, n. 550/2011)

10. Quanto alle spese di lite, esse devono seguire la soccombenza e, quindi, essere poste a carico del Comune di ****.

Dette spese vanno liquidate in complessivi € 1.500,00 in favore della parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, condanna il Comune di **** al risarcimento del danno cagionato alla **** s.p.a. nella misura complessiva di € 516.844,01, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali.

Condanna il Comune di **** al pagamento delle spese, dei diritti e degli onorari di lite, che si liquidano in complessivi € 1.500,00 in favore della **** s.p.a.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2014.

 

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

 

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

La sentenza in epigrafe traccia le coordinate fondamentali in tema di responsabilità precontrattuale della P.A., scrutinando i profili inerenti al regime probatorio cui soggiace l’accertamento della culpa in contraendo e all’entità del danno risarcibile.

Nel caso di specie si è riscontrato l’illecito precontrattuale di un’Amministrazione comunale che, conclusa la procedura ad evidenza pubblica per l’attribuzione di talune aree assoggettate al piano di insediamenti produttivi, non procedeva alla stipula dell’atto traslativo del diritto di proprietà in favore della ricorrente assegnataria.

Il Collegio, preliminarmente chiarito come l’obbligo di correttezza e buona fede a presidio delle trattative precontrattuali debba essere inteso in senso oggettivo, ha evidenziato come, stante la natura contrattuale (da contatto sociale) ex art. 1173 c.c. della responsabilità in parola, la parte che agisca in giudizio per il ristoro dei danni conseguiti alla lesione del suo legittimo affidamento, ha l’onere di provare il danno patito, ma non anche la colpa dell’autore dell’illecito.

Con riguardo al quantum del danno risarcibile, l’adito T.A.R. ha fatto applicazione dell’ormai acquisito principio secondo cui, in caso di responsabilità precontrattuale, il risarcimento deve essere commisurato al solo interesse negativo, pari alle spese inutilmente sostenute e alle alternative occasioni di guadagno perse.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

La società ricorrente agiva in giudizio al fine di vedere accertata la responsabilità precontrattuale di un’Amministrazione comunale e, conseguentemente, ottenere ristoro per i nocumenti cagionati dalla culpa in contraendo a questa ascrivibile.

Invero, alla P.A. veniva contestato di aver leso il legittimo affidamento della ricorrente, risultata, all’esito di una procedura ad evidenza pubblica, assegnataria di taluni lotti ricadenti in area p.i.p. e, tuttavia, mai ceduti in proprietà.

Nel dettaglio, in seguito all’espletamento della procedura concorsuale indetta per l’assegnazione delle predette aree e all’approvazione della relativa graduatoria, la società assegnataria aveva provveduto, su richiesta dell’Amministrazione, a versare, a titolo di caparra confirmatoria, un acconto pari al 30% del controvalore globale dei suoli attribuiti, nonché un’ulteriore parte del corrispettivo dovuto, sebbene, alla stregua del bando, il pagamento di quest’ultimo dovesse aver luogo al momento della stipula dell’atto traslativo dei terreni.

In seguito all’ultimo versamento effettuato, la P.A. comunicava che la cessione avrebbe avuto a oggetto solo una parte delle aree assegnate, pertanto, veniva diffidata a restituire la somma anticipata; ciononostante, invitava l’impresa a presentarsi per la stipula dell’atto di cessione, salvo poi differire la data dell’incontro a causa dell’indisponibilità dei lotti, oggetto di procedure espropriative non ancora concluse.

La ricorrente ribadiva, quindi, la richiesta di restituzione delle somme corrisposte in acconto e adiva il competente T.A.R. per ottenere il risarcimento dei danni cagionati dal contegno illegittimo dell’Amministrazione.

Nello scrutinare l’an della pretesa risarcitoria, il Collegio ha preliminarmente ricostruito i principi cardine della responsabilità civile della P.A., specie con riferimento all’onus probandi gravante in capo al soggetto che agisca in giudizio per il ristoro dei pregiudizi patiti.

Il Giudicante ha, invero, evidenziato come il discrimen intercorrente tra il riscontro dell’illegittimità dell’azione amministrativa e l’imputazione alla P.A. della responsabilità  per i danni che ne siano conseguiti, risieda primariamente nella necessità di accertare la colpa ascrivibile all’Amministrazione.

Quest’ultima – ha precisato - ricorre allorquando l’adozione dell’atto illegittimo sia avvenuta in violazione delle regole che presidiano l’agere pubblico, quali: i canoni costituzionali di imparzialità e buon andamento, i principi generali dell’ordinamento – ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza – e quelli deducibili dalle norme di legge ordinaria (celerità, efficienza, efficacia e trasparenza); tuttavia, ai fini dell’adempimento dell’onere probatorio, la giurisprudenza nazionale, recependo quella comunitaria, ha elaborato taluni indici presuntivi della colpa della P.A., volti a identificarla con la gravità della violazione ed esemplificabili nel grado di chiarezza e precisione della norma violata, nell’ampiezza del potere discrezionale dell’Amministrazione, nell’intenzionalità della violazione, nella sussistenza di un orientamento giurisprudenziale consolidato in materia e, ancora, nell’eventuale novità della questione.

Tanto premesso, l’adito T.A.R., richiamando il noto arresto della Corte di Cassazione n. 27648/2011, ha puntualizzato come a un differente regime probatorio soggiacia l’accertamento della responsabilità precontrattuale, afferente all’ambito della responsabilità contrattuale, rectius da contatto sociale, ex art. 1173 c.c. e, come tale, svincolata dalla necessità della prova in ordine all’elemento soggettivo.

Peraltro, in ipotesi di culpa in contraendo, l’obbligo di buona fede che presidia la fase precontrattuale deve essere inteso in senso oggettivo, sicché – si evidenzia in sentenza – “… l’interruzione delle trattative può costituire fonte di responsabilità per il contraente qualora detta interruzione sia da ricondurre a condizioni ostative o circostanze impeditive note e/o conoscibili, secondo l’ordinaria diligenza, dalla parte evocata in giudizio, quali, appunto, nella specie, quelle rivenienti dai procedimenti espropriativi avviati o, vieppiù, dalla carenza di risorse finanziarie per corrispondere le indennità di espropriazione”.

Poste siffatte premesse, il G.A. ha desunto dalle circostanze della fattispecie vagliata la responsabilità precontrattuale della P.A., connotandosi il contegno da questa tenuto per la “macroscopica violazione dei canoni generali di correttezza e buona fede”; segnatamente, hanno assunto prioritario rilievo nella valutazione del Collegio: il protrarsi dell’iter traslativo delle aree, la delimitazione della futura cessione a una sola parte di queste, nonché la richiesta di anticipazione dei corrispettivi dovuti, ancorché risultassero ancora indefiniti i tempi di conclusione dei procedimenti ablativi aventi a oggetto i suoli assegnati.

Orbene, accertata – in omaggio a principi consolidati in seno alla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., n. 6/2005; sez. V, n. 6137/2007; n. 4947/2008; sez. VI, n. 6264/2008; sez. V, n. 2882/2009; n. 5245/2009; sez. VI, n. 4196/2011; n. 5002/2011; n. 195/2012; TAR Lazio, Roma, sez. III, n. 8761/2007; sez. II quater, n. 5621/2010; TAR Toscana, Firenze, sez. II, n. 2418/2008; TAR Puglia, Bari, sez. I, n. 3459/2010; n. 20/2012; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, n. 1646/2012)  – la lesione del legittimo affidamento riposto dalla ricorrente nella stipula dell’atto di cessione,  il Giudicante ha focalizzato il profilo del quantm risarcibile.

Sul punto, ha preliminarmente chiarito come, in ipotesi di responsabilità precontrattuale, il risarcimento debba commisurarsi al solo interesse negativo, pari alle spese inutilmente sostenute e alle perdite sofferte per non aver usufruito di occasioni di guadagno alternative.

Ciò posto, sulla scorta di un giudizio prognostico fondato sulla documentazione depositata, è addivenuto all’esito di ritenere che la società ricorrente non avrebbe partecipato alla procedura concorsuale e sostenuto le relative spese, né anticipato le somme richieste, ove fosse stata consapevole dell’irragionevolezza dei tempi necessari all’acquisizione dell’area assegnata.

In virtù di tanto, l’avanzata domanda risarcitoria è stata reputata meritevole di accoglimento e il quantum del danno liquidato in considerazione delle spese inutilmente sostenute in vista dell’acquisizione dei terreni, nonché ragguagliato all’importo complessivamente versato a titolo di acconto sul prezzo della cessione e di corrispettivo della costituita garanzia fideiussoria.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

La responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione soggiace, come noto, all’applicazione dei principi desumibili dagli artt. 1337 e 1338 c.c., sicché anche in capo al soggetto pubblico grava l’obbligo di comportarsi secondo correttezza e buona fede nella fase antecedente alla stipulazione contrattuale.

Nonostante le resistenze in passato opposte dalla prevalente giurisprudenza (cfr., ex multis,  Sez. Un., 12 luglio 1951, n. 1912), siffatta impostazione è ormai pacificamente condivisa, ancorché talune incertezze interpretative ancora residuino in ordine all’identificazione del frangente in cui è suscettibile di sorgere il legittimo affidamento del privato, meritevole di tutela risarcitoria allorquando leso.

Invero, recenti arresti giurisprudenziali, in contrasto con l’indirizzo più restrittivo (ex multis, Sez. Un., 26 maggio 1997, n. 4673, Cons. Stato, Sez. III, 26 settembre 2013, n. 4809; idem, Sez. III, 19 marzo 2011, n. 1689; idem, Sez. V, 8 settembre 2010, n. 6489), si sono mostrati inclini a riconoscere la culpa in contraendo della P.A. anche ove l’avviata procedura pubblicistica di scelta del contraente non sia sfociata nell’aggiudicazione (Cons. Stato, Sez. V, 15 luglio 2013, n. 3831; idem, Sez. VI, 25 luglio 2012, n. 4236).

A sostegno dell’indirizzo evolutivo, si è addotta, non solo la prospettazione degli atti del procedimento ad evidenza pubblica come atti di trattativa e di formazione progressiva del contratto, in quanto tali rilevanti ai sensi dell’art. 1337 c.c., ma, altresì, l’accezione entro cui intendere la nozione di “legittimo affidamento” dell’aspirante contraente.

Ed infatti, si è sovente evidenziato come l’interesse presidiato dalla disciplina della responsabilità precontrattuale non sia quello alla conclusione del contratto, bensì, più in generale, la tutela dell’affidamento riposto nell’altrui rispetto delle regole di correttezza e buona fede in fase prenegoziale; non a caso, il precetto di cui all’art. 1337 c.c., che trova il suo fondamento costituzionale nel dovere di solidarietà sociale ex art. 2 Cost., è suscettibile di tradursi in una pluralità di obblighi comportamentali dal carattere aperto, in primis quelli di informazione, chiarezza e trasparenza.

Orbene, stanti le peculiarità del caso di specie, l’esposto nodo interpretativo non è stato oggetto di scrutinio nella pronuncia in commento; nondimeno, importanti indicazioni sono offerte in ordine ad altra questione ermeneutica, fonte di un annoso dibattito dottrinario e giurisprudenziale, anch’esso non ancora sopito: la natura giuridica della responsabilità precontrattuale della P.A..

Sul punto si contendono il campo due prevalenti indirizzi, rispettivamente inclini a riconoscere alla culpa in contraendo,l’uno, natura aquiliana, e, l’altro, contrattuale, con le rilevanti conseguenze che, specie sul versante processual-probatorio, sono suscettibili di derivarne.

Per vero, è venuta a delinearsi anche una minoritaria tesi, volta a considerare la responsabilità precontrattuale come “tertium genus”,  regolato da specifiche norme: gli artt. 1337 e 1338 c.c..

Occorre premettere come il contrasto interpretativo in ordine alle fattispecie di responsabilità precontrattuale involgenti la P.A. si inscriva nel più ampio dibattito, emerso anche in seno alla giurisprudenza civile, inerente alla natura della responsabilità precontrattuale.

Invero, la Suprema Corte di Cassazione, con il noto arresto n. 27648 del 2011, ha innovativamente accantonato la sino ad allora pacifica qualificazione in termini aquiliani della responsabilità precontrattuale, evidenziando come la previsione ex lege dell’obbligo di buona fede in capo ai futuri contraenti sia di per sé configgente con la natura primaria della responsabilità extracontrattuale, in cui la lesione precede l’instaurazione di qualsiasi rapporto tra le parti.

Sicché, i più recenti approdi giurisprudenziali, nel solco tracciato dai Giudici di legittimità nel 2011, si sono orientati nel senso di sussumere gli obblighi, che per effetto dei rapporti precontrattuali sorgono in capo ai potenziali contraenti, nel novero dei doveri di protezione postulati dalla responsabilità da contatto sociale e, conseguentemente, il loro inadempimento nella latitudine applicativa dell’art. 1218 c.c..

Segnatamente, si è identificato nelle trattative che precedono la stipulazione, il frangente in cui si costituisce quel rapporto socialmente tipico e, peraltro, normativamente disciplinato, da cui trae origine il legittimo affidamento nell’altrui correttezza comportamentale.

In siffatti termini si è altresì espresso un recente arresto dei Giudici di Palazzo Spada che, nel risolvere la questione concernente l’ammissibilità della responsabilità precontrattuale per il contegno tenuto dalla stazione appaltante nella fase antecedente alla scelta del contraente, hanno espressamente operato riferimento al “contatto sociale” che interviene tra il privato e la P.A. (cfr. Cons. Stato, n. 3831/2013 cit., secondo cui: “Non è possibile scindere il momento di sviluppo del procedimento negoziale limitando l’applicazione delle regole di responsabilità precontrattuale alla fase in cui il ‘contatto sociale’ viene individualizzato con l’atto di aggiudicazione”).

L’elemento che connota in modo peculiare l’inquadramento della responsabilità precontrattuale nelle maglie della responsabilità da contatto sociale è la base normativa che viene in considerazione ai fini della valorizzazione giuridica del legittimo affidamento nell’altrui correttezza comportamentale; invero, la sua idoneità a configurarsi quale fonte di un rapporto obbligatorio trova sponda non solo nel principio di solidarietà sociale ex art. 2 Cost., ma, altresì, nel dovere di buona fede espressamente sancito dall’art. 1337 c.c.: si configura, dunque, un’ipotesi normativamente qualificata di contatto sociale.

Per vero, l’inquadramento della culpa in contraendo nello schema del contatto sociale ha prestato il fianco alle critiche di chi ha posto in luce come, ancorché corretto il richiamo al regime della responsabilità per inadempimento di cui all’art. 1218 c.c., a detto esito interpretativo sia possibile addivenire prescindendo dal riferimento alla tesi del contatto sociale, essendo non quest’ultimo, bensì l’obbligo ex lege di buona fede di cui all’art. 1337 c.c., la fonte del rapporto obbligatorio intercorrente tra le parti in fase precontrattuale.

Su altro versante, vi è l’orientamento dottrinale e giurisprudenziale incline a ricondurre la responsabilità precontrattuale nel perimetro di quella aquiliana ex art. 2043 c.c.., atteso che – si è sostenuto – non sussistendo ancora il rapporto contrattuale tra le parti della trattativa, il dovere di comportarsi secondo correttezza e buona fede configura un corollario del generale principio del neminem laedere (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II quater, 15 ottobre 2013, n. 8886; Cass. civ., Sez. III, 10 giugno 2005, n. 12313; idem, Sez. II, 10 gennaio 2013, n. 477, secondo cui: “La responsabilità precontrattuale della P.A. è configurabile in tutti i casi in cui l’ente pubblico, nelle trattative con i terzi, abbia compiuto azioni o sia incorso in omissioni contrastanti con i principi della correttezza e della buonafede, alla cui puntuale osservanza anch’esso è tenuto, nell’ambito del rispetto dei doveri primari garantiti dall’art. 2043 c.c.”).

Come cennato, l’accoglimento dell’una o dell’altra opzione ermeneutica porta con sé risvolti di non poco momento sul piano applicativo, specie in punto di  termine prescrizionale e onere della prova.

Invero, quanto a quest’ultimo, l’operatività del regime della responsabilità per inadempimento ex art. 1218 c.c. comporta un’attenuazione dell’onus probandi gravante in capo al danneggiato, dovendo, questi, allegare l’inadempimento e provare il titolo del rapporto, nonché il pregiudizio patrimoniale patito, ma non anche la colpevolezza del debitore.

Ed invero, la pronuncia in commento perviene proprio all’accoglimento di siffatta impostazione laddove espressamente afferma: “… la parte che agisca in giudizio per il risarcimento del danno derivante da illecito precontrattuale ha l’onere di allegare, ed occorrendo provare, oltre al danno, l’avvenuta lesione della sua buona fede, ma non anche l’elemento soggettivo dell’autore dell’illecito, versandosi, come nel caso di responsabilità da contatto sociale, in una delle ipotesi di cui all’art. 1173 c.c. (cfr. Cass. civ., Sez. I, n. 27648/2011)”.

Occorre, infine, precisare come le esposte tesi in ordine alla natura della responsabilità precontrattuale della P.A. attengano a quella che si suole qualificare in termini di responsabilità precontrattuale cd. “pura” o da “mero comportamento”, sì definita allo scopo di tracciare il discrimen con quella, cd. “spuria”, che si configura allorché l’Amministrazione pervenga all’adozione di provvedimenti illegittimi nel corso della procedura ad evidenza pubblica.

La distinzione non ha rilievo meramente descrittivo, atteso che, com’è noto, la responsabilità da attività provvedimentale illegittima della P.A., anche allorquando inscritta nel contesto di una procedura ad evidenza pubblica, si connota per la natura aquiliana che la giurisprudenza, in omaggio alle coordinate evincibili dal c.p.a.,  concordemente le riconosce.

Peraltro, dalla predetta distinzione scaturiscono importanti implicazioni anche in sede di quantificazione del risarcimento danni. Invero, come autorevolmente evidenziato: “… in caso di responsabilità precontrattuale spuria viene in giuoco un illegittimo provvedimento preclusivo (in termini di certezza o di chance più o meno panciuta) del conseguimento del bene della vita dato dall’aggiudicazione e conseguente pattuizione. Il contraente scaraventato fuori da una procedura che avrebbe dovuto concludere vittoriosamente… si duole di un danno da contratto perso, ossia da perdita di questo specifico contratto, quantificabile con la tecnica dell’interesse positivo, ossia del vantaggio che il concorrete avrebbe conseguito ove fosse risultato aggiudicatario; vantaggio da ridurre percentualmente in proporzione allo spessore della chance ove non si dimostri la certezza del felice approdo.

Ben diverso è lo scenario che si staglia in caso di responsabilità precontrattuale pura da comportamento scorretto (culpa na formacao dos contratos) della P.A. che, con comportamenti superficiali e scorretti (si pensi alla revoca legittima di gara negligentemente bandita e proseguita) abbia ingenerato una infondata aspettativa circa lo sbocco felice dei pourparlers precontrattuali. In tale evenienza, alla quale è parificabile quella dello sbocco solo apparentemente favorevole delle trattative (con contratto sancito ma poi caducato ex art. 1338 c.c.), viene in rilievo un danno da impegno inutile delle energie negoziali, basato sul tempo perso e, quindi, correlato all’interesse negativo classico” (CARINGELLA; in giurisprudenza, v., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 15 marzo 2012, n. 1440; idem, Sez. V, 6 marzo 2013, n. 1357; idem, Sez. IV, 14 gennaio 2013, n. 156).

 

PERCORSO BIBLIOGRAFICO

F. CARINGELLA, Manuale di diritto amministrativo, VII edizione, Dike giuridica editrice, 2014.

F. CARINGELLA, La responsabilità precontrattuale della P.A.: un istituto dal sesso incerto, in www. giustizia-amministrativa.it.

M. D’AMICO, La configurabilità della responsabilità precontrattuale della P.A. anteriormente alla scelta del contraente, in Il nuovo Diritto Amministrativo n. 2/2014.

G. CASAMASSIMA, La portata applicativa della responsabilità precontrattuale della P.A.: tra procedimento ad evidenza pubblica e legittimo esercizio del potere di autotutela, in Il nuovo diritto amministrativo, n. 6/2013.

 

 

 

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