Sulla responsabilità risarcitoria della P.A. da occupazione sine titulo

T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 23 settembre 2014, n. 5010

Il proprietario del fondo occupato sine titulo dall’Amministrazione, una volta ottenuta la declaratoria di illegittimità dell’occupazione e l’annullamento dei relativi provvedimenti, può chiedere sia la restituzione del bene che la sua riduzione in pristino, oltrechè il risarcimento del danno cagionato dall’illegittima occupazione. Tale danno deve coprire il solo valore d’uso dell’immobile nel frangente intercorrente tra il momento della sua illegittima occupazione e quello della giuridica regolarizzazione della fattispecie con la restituzione dell’area o il suo legittimo acquisto mediante contratto oppure mediante il provvedimento acquisitivo di cui all’art. 42-bis, D.P.R. n. 327/2001.

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3467 del 2010, proposto da: 
***, ***, rappresentati e difesi dall'avv.to ***, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to ***in Napoli, Centro Direzionale Is. G/1; 

contro

Comune di Pomigliano D'Arco, n.c.; 

per l’accertamento

della illegittimità della occupazione di una parte del fondo di proprietà della Sig.ra ***, censito al catasto terreni del Comune di Pomigliano d’Arco al foglio 8 p.lla 136 e per la conseguente condanna del Comune di Pomigliano d’Arco al risarcimento dei danni subiti dai ricorrenti;


 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2014 il dott. Paolo Marotta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


 

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, che agiscono a seguito della declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice ordinario (sentenza del Tribunale di Nola n. 904/2010), chiedono, previo accertamento dell'illegittimità dell'occupazione dell’area appresa per la sistemazione stradale di Via Soviano e della strada vicinale Masseria Ciccarelli, la condanna del Comune di Pomigliano d’Arco al risarcimento:

- dei danni subiti dalla Sig.ra *** per la materiale apprensione di una parte (mq 288,00) del fondo di sua proprietà, censito al catasto terreni del Comune di Pomigliano d’Arco al foglio 8 p.lla 136, quantificati in € 7.383,73, in relazione al valore venale del bene acquisito, nonché in € 2.376,48, per i danni arrecati direttamente alla piantagione abbattuta e ricadente fuori dalla fascia della occupazione legittima;

- dei danni subiti, a titolo di occupazione legittima, dal Sig. ****, in relazione alla dedotta qualità di comodatario del fondo, quantificati in € 4.040,13;

- dei danni da occupazione illegittima subiti dai ricorrenti dalla data di immissione in possesso, quantificati in € 3.282,37, quanto alla Sig.ra ***, e in € 4.272,55, quanto al Sig. ****;

- dei danni ulteriori, asseritamente spettanti ai sensi dell’art. 1224 2° comma c.c..

A sostegno del gravame deducono:

- Violazione di legge (artt. 13 l. n. 2359/1865; 20 l. n. 865/1971). Eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto; erroneità; arbitrarietà; sviamento);

- Violazione di legge (artt. 26 e 28 legge n. 2359/1865; 11,12 e 20 l. n. 865/1971). Eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto; erroneità; arbitrarietà; sviamento).

Il Comune di Pomigliano d’Arco, ancorché formalmente intimato, non si è costituito in giudizio.

All’udienza pubblica del 3 luglio 2014, fissata per la discussione, la causa è stata introitata per la decisione.

2. Si premette in fatto che:

a) il Comune di Pomigliano d’Arco, con deliberazioni di G.M. n. 501 del 30 luglio 1998 e n. 64 dell’11 febbraio 1999, ha approvato rispettivamente il progetto definitivo e quello esecutivo dei lavori di “Sistemazione stradale di Via Soviano e strada vicinale Masseria Ciccarelli”;

b) con decreto n. 6 del 9 settembre 1999, il Sindaco del Comune di Pomigliano d’Arco ha disposto l’occupazione temporanea, in via d’urgenza, delle aree da espropriare, per la durata di cinque anni dalla data di immissione in possesso (avvenuta in data 20 ottobre 1999);

c) con decreto n. 17 del 19 luglio 2004, il dirigente dell’Ufficio espropri del Comune di Pomigliano d’Arco determinava l’indennità provvisoria espropriativa e quella di occupazione in favore della Sig.ra ***, quantificandole complessivamente in € 3.282,37;

d) con decreto n. 18 del 19 luglio 2004, il dirigente dell’Ufficio espropri del Comune di Pomigliano d’Arco determinava l’indennità provvisoria di colonia in favore del Sig. *** per un importo complessivo di € 4.272,55;

e) successivamente, entro il termine quinquennale indicato nel decreto di occupazione, non veniva adottato né il decreto di esproprio, né interveniva alcuna cessione bonaria con pagamento degli indennizzi come quantificati.

Tanto premesso, va dichiarata la perdita di efficacia sia del decreto di occupazione d’urgenza, decorso il termine legale, ivi previsto, senza l’adozione del decreto di esproprio (art. 22 bis, comma 6, del d.P.R. n. 327/2001) sia, conseguentemente, dell’intesa originariamente intervenuta tra le parti sull’ammontare delle indennità dovute per la prevista ablazione.

3. Quanto alla configurabilità del fatto illecito suscettibile di risarcimento, il Collegio ritiene che non sussistano valide ragioni per discostarsi dall’orientamento giurisprudenziale ormai consolidato secondo il quale:

a) la cessazione di efficacia dell'ordinanza di occupazione d’urgenza di un’area non fa venir meno l'occupazione da parte della Pubblica amministrazione, mantenuta attraverso la detenzione dell'immobile; per far cessare l'occupazione è, infatti, necessario un atto di riconsegna del bene al proprietario, in mancanza del quale l'occupazione diviene illegittima e fonte di responsabilità per la P.A. occupante (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. II, 15 gennaio 2014, n. 18);

b) pur se l'opera risulti ultimata, finché dura l'illegittima occupazione del bene, senza che vi sia un eventuale titolo idoneo a determinare il trasferimento della proprietà in capo all'Amministrazione medesima, non decorre alcun termine di prescrizione ai fini dell'eventuale azione risarcitoria, data la natura permanente dell'illecito dell'Amministrazione (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 3 luglio 2013, n. 757);

c) in caso di illegittima occupazione di suolo privato da parte dell'Amministrazione e agli effetti della quantificazione del danno da risarcire al proprietario espropriato, il momento iniziale del comportamento lesivo deve essere identificato in quello in cui l'occupazione dell'area privata è divenuta illegittima, il che significa che decorre dalla prima apprensione del bene, ossia dalla sua occupazione, qualora l'intera procedura espropriativa sia stata annullata, oppure dallo scadere del termine massimo di occupazione legittima, qualora invece questa prima fase sia rimasta integra; il termine finale deve essere invece individuato in quello in cui la Pubblica amministrazione acquisterà legittimamente la proprietà dell'area ovvero provvederà alla restituzione della stessa al proprietario (Consiglio di Stato, sez. IV, 16 settembre 2011 n. 5230);

d) l'istituto dell'occupazione acquisitiva è stato espunto dal nostro ordinamento giuridico sia a seguito dell'intervento della Corte europea dei Diritti dell'Uomo, che ha ritenuto l'occupazione appropriativa contrastante con la Convenzione europea dei Diritti dell'Uomo, sia a seguito dell'entrata in vigore dell’art. 42 bis, d.P.R. n. 327 del 2001. Pertanto, all’annullamento degli atti della procedura espropriativa ovvero alla perdita di efficacia del provvedimento di occupazione consegue l’obbligo dell’Amministrazione espropriante di restituire i terreni illegittimamente occupati, fatta salva la facoltà dell'Ente pubblico espropriante di avvalersi dell'art. 42 bis, d.P.R. n. 327 del 2001 (cfr. T.A.R. Toscana, Firenze, sez. III, 29.11.2013, n. 1655). Invero, l’intervenuta realizzazione dell'opera pubblica non fa venir meno l'obbligo dell'Amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso, dovendosi ritenere superata l'interpretazione che riconnetteva alla costruzione dell'opera pubblica effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica del privato operata in relazione al diritto comune europeo; di conseguenza, il proprietario del fondo illegittimamente occupato dall'Amministrazione, una volta ottenuta la declaratoria d’illegittimità dell'occupazione e l'annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente chiedere sia la restituzione del fondo che la sua riduzione in pristino, ma non anche il risarcimento del danno atteso che la proprietà del suolo è rimasta sin dall'origine in capo a lui sicché nessun danno può profilarsi in relazione alla sua perdita (Consiglio di Stato, sez. IV, 27 gennaio 2014 n. 359; T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. II, 11 gennaio 2014 n. 15);

e) il giudice amministrativo, nello stabilire l'importo del danno, non può includervi anche quanto dovuto per il periodo di occupazione legittima, la cui valutazione è, invero, di spettanza del giudice ordinario, a norma degli artt. 53, comma 3, e 54, T.U. 8 giugno 2001 n. 327: la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sussiste solo in caso di danni conseguenti all'annullamento della dichiarazione di p.u. e, in generale, di un provvedimento amministrativo in tema di espropriazione per pubblica utilità (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 4 novembre 2013 n. 4895);

f) spetta, invece, il risarcimento del danno causato dall’illegittima detenzione delle aree da parte dell'Amministrazione del fondo non espropriato né altrimenti acquisito al patrimonio dell’ente ma rimasto nella proprietà dominicale del privato. Tale danno deve coprire il solo valore d'uso del bene dal momento della sua illegittima occupazione (corrispondente alla data di cessazione di efficacia del decreto di occupazione d’urgenza), fino alla giuridica regolarizzazione della fattispecie ovvero fino alla restituzione dell’area o al suo legittimo acquisto, con il consenso della controparte mediante contratto oppure mediante l’adozione del provvedimento autoritativo di acquisizione sanante ex art. 42- bis, d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (T.A.R. Toscana, Firenze, sez. III, 29.11.2013, n. 1655); tale valore d’uso, corrispondente come detto, al danno sofferto dal proprietario per l'illecita, prolungata occupazione dei terreni di sua proprietà, può quantificarsi, con valutazione equitativa ex artt. 2056 e 1226 c.c., nell'interesse del cinque per cento annuo sul valore venale del bene, in linea con il parametro fatto proprio dal legislatore con l’art. 42- bis, comma 3, del d.P.R. n. 327/2001, suscettibile di applicazione analogica in quanto espressione di un principio generale (T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 7 marzo 2014, n. 182; T.A.R. Liguria, Genova, sez. I, 14 dicembre 2012);

g) il terzo detentore a titolo di comodato del fondo espropriato è privo di legittimazione a richiedere alcuna indennità né nei confronti dell'espropriante né del concedente, atteso che l'art. 17 della legge n. 865 del 1971 si riferisce soltanto al "fittavolo, mezzadro, colono o compartecipante" che per effetto della procedura ablativa sia costretto ad abbandonare il fondo, senza che il comodatario possa rientrare in alcuna della categorie tassativamente indicate dalla legge (Consiglio di Stato, sez. V, 11 maggio 2009 n. 2877; Corte di Cassazione, sez. III, 5 agosto 2005 n. 16595).

4. Sulla base delle coordinate ermeneutiche sopra richiamate, il ricorso in esame può essere accolto solo in parte, con declaratoria della illegittimità della perdurante occupazione della parte del fondo della Sig.ra *** e la conseguente condanna del Comune di Pomigliano d’Arco:

a) alla restituzione del fondo alla Sig.ra ***, in quanto illegittimamente detenuto, previa riduzione in pristino (fatta salva, tuttavia, la possibilità di adottare un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42- bis, d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327);

b) al pagamento del danno conseguente all’illegittima detenzione con decorrenza dalla cessazione di efficacia del decreto di occupazione d’urgenza.

Non può invece trovare accoglimento la domanda di risarcimento del danno ulteriore, proposta dai ricorrenti, in quanto allegata, ma non adeguatamente provata; né può essere accolta, per le ragioni sopra indicate, la domanda del Sig. ***, che a fondamento della sua legittimazione attiva ha allegato solo un contratto di comodato intervenuto con la madre (***).

Deve, infine, essere dichiarato il difetto di giurisdizione con riguardo alla domanda relativa al mancato pagamento dell’indennità da occupazione legittima, in quanto la cognizione della relativa domanda deve ritenersi devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, in applicazione ratione temporis dell’art. 34 del d.lgs. n. 80/1998, come sostituito dall’art. 7, comma 1, lett. b), della l. n. 205/2000, senza che l’eventuale connessione tra tale domanda e quella di risarcimento del danno possa giustificare l’attribuzione della cognizione di entrambe le domande allo stesso giudice, essendo indiscusso in giurisprudenza il principio generale della inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione (Consiglio di Stato, sez. IV, 4 febbraio 2011 n. 804).

5. Con riguardo alla quantificazione del danno spettante alla ricorrente ***, in qualità di proprietaria del fondo illegittimamente occupato, il Collegio, in base all’art. 34 comma 4 del c.p.a., ritiene, in via equitativa e secondo la “ratio” dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, di dover stabilire i seguenti criteri:

a) l’amministrazione, tenuto conto della destinazione urbanistica del bene occupato, dovrà proporre alla ricorrente (***) entro il termine di 120 gg. dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione della presente sentenza, il pagamento delle somme dovute, quantificate nei termini di seguito esposti (pagamento da effettuare poi, su accordo delle parti, nei 120 gg. successivi);

b) ai fini della quantificazione del valore venale, quale parametro per la determinazione del danno patrimoniale da illegittima occupazione, l’amministrazione è tenuta ad utilizzare il metodo di stima diretta (o sintetica), che consiste nella determinazione del più probabile valore di mercato di un bene mediante la comparazione di valori di beni della stessa tipologia di quello oggetto di stima (atti di compravendita di terreni finitimi e simili), devalutando i valori medi a mq. indicati per il terreno interessato fino a portarli al momento della cessazione di efficacia del decreto di occupazione (20 ottobre 2004);

c) una volta stabilito il valore venale del bene (alla data del 20 ottobre 2004), l’amministrazione è tenuta a computare gli interessi nella misura del 5% per ogni anno di occupazione fino alla data del 3 luglio 2014 (udienza di discussione della causa in oggetto). Tale danno, spettante sino alla regolarizzazione giuridica della fattispecie, può, allo stato, essere liquidato solo sino alla data odierna, in osservanza del principio di cui all'art. 112 c.p.c., secondo il quale il giudice non può pronunciarsi oltre i limiti della domanda. Onde evitare il maturarsi di un ulteriore danno risarcibile, l’amministrazione dovrà provvedere, in via prioritaria, alla regolarizzazione giuridica della fattispecie, mediante l’immediata restituzione del bene occupato, previa integrale riduzione in pristino, ovvero attraverso il legittimo acquisto della proprietà dell'area o con il consenso della controparte, mediante contratto, ovvero mediante l'adozione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42- bis, d.P.R. n. 327 del 2001.

6. In conclusione, sulla base delle considerazioni sopra indicate, il ricorso va accolto in parte, limitatamente al riconoscimento del diritto della Sig.ra *** alla restituzione del fondo illegittimamente occupato, previa riduzione in pristino stato (fatta salva la possibilità di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001 e s.m.i.), e al risarcimento del danno patrimoniale da occupazione illegittima, calcolato secondo i criteri sopra indicati; va, invece, dichiarato il difetto di giurisdizione quanto alla domanda giudiziale relativa al pagamento dell’indennità da occupazione legittima.

7. In ragione dell’accoglimento parziale, sussistono all’evidenza gravi ed eccezionali motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, e, per l’effetto, accertata l’illegittimità dell’occupazione e l’inefficacia dell’intesa sulle indennità proposte, così dispone:

a) ordina al Comune di Pomigliano d’Arco di provvedere alla restituzione alla ricorrente (***) del fondo illegittimamente detenuto, previa necessaria riduzione in pristino, con salvezza degli ulteriori provvedimenti di cui all'art. 42 - bis T.U. espropri;

b) condanna il Comune di Pomigliano d’Arco al risarcimento del danno da occupazione illegittima in favore della Sig.ra Piccolo Cira, da quantificarsi, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., nella somma pari al 5% annuo del valore venale del bene illegittimamente detenuto, come sopra determinato, da liquidarsi a partire dalla data della cessazione di efficacia del decreto di occupazione d’urgenza sino alla data del 3 luglio 2014;

c) dichiara il difetto di giurisdizione con riguardo alla domanda relativa al mancato pagamento dell’indennità da occupazione legittima;

d) respinge la domanda risarcitoria presentata dal Sig. ****, per difetto di legittimazione attiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2014.

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

 

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

La sentenza in epigrafe passa in rassegna i punti salienti della più recente evoluzione giurisprudenziale in tema di occupazione illegittima della P.A..

In particolare, si muove dall’assunto per cui, in assenza del decreto di esproprio, l’irreversibile trasformazione di un fondo è insuscettibile di determinare l’acquisto del diritto di proprietà in capo all’Amministrazione occupante, posto che l’istituto dell’occupazione acquisitiva (anche noto come “accessione invertita”) è stato espunto dal nostro ordinamento per effetto dell’entrata in vigore dell’art. 42-bis, T.U. espropri (e, ancora prima, dell’art. 43 del T.U., poi censurato di illegittimità costituzionale).

Sicché, si è dedotto, l’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica non fa venir meno l’obbligo della P.A. di restituire l’area occupata al privato, il quale, dal canto suo, può altresì chiedere il ripristino dello status quo ante, oltreché il risarcimento del danno causato dall’illegittima detenzione dei suoli.

In virtù di tanto, l’Amministrazione resistente è stata condannata alla restituzione del fondo occupato sine titulo, previa riduzione in pristino (fatta salva, tuttavia, la possibilità di adottare un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis, D.P.R. n. 327/2001), nonché al risarcimento del danno per il mancato uso del bene nel periodo dell’illegittima detenzione, da liquidarsi applicando analogicamente il criterio di cui al comma 3° dell’art. 42-bis, ovvero in misura pari al 5% annuo del valore venale del bene.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

I ricorrenti hanno agito in giudizio in qualità di proprietario, l’uno, e comodatario, l’altro, di un fondo illegittimamente occupato da un’Amministrazione comunale, al fine di ottenere ristoro per i danni subiti sia nel periodo di occupazione legittima, che per effetto dell’occupazione sine titulo.

Invero, il Comune aveva disposto l’occupazione temporanea e d’urgenza delle aree da espropriare in vista della realizzazione di un progetto di sistemazione stradale, ma, dopo aver determinato l’indennità provvisoria espropriativa e quella di occupazione, non aveva provveduto, nel previsto termine quinquennale, ad acquisire i suoli occupati, né a corrispondere detti indennizzi.

L’adito T.A.R. ha preliminarmente chiarito che, in presenza di circostanze siffatte, dovesse esser dichiarata la sopravvenuta inefficacia del decreto di occupazione, nonché dell’intesa conclusa tra le parti sull’ammontare delle indennità dovute, con conseguente obbligo di riconsegna del bene occupato dalla P.A..

Invero, alla stregua di quanto a più riprese chiarito dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, nonché desumibile dall’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, l’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica non è circostanza di per sé sufficiente a determinare l’acquisto della proprietà in capo alla P.A.; sicché, divenuto inefficace il provvedimento di occupazione, all’Amministrazione è consentito solo acquisire il bene ai sensi della menzionata norma o, in alternativa, restituirlo previa riduzione in pristino, con salvezza, in ogni caso, del diritto al risarcimento per il pregiudizio cagionato dall’illegittima detenzione.

Indi, il danno - non correlato alla perdita del diritto dominicale, bensì all’occupazione sine titulo - deve coprire il solo valore d’uso del bene nel frangente compreso tra il momento della sua illegittima occupazione e quello della sua restituzione o del suo acquisto mediante contratto ovvero mediante provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis, D.P.R. n. 327/2001; sicché – si è ulteriormente precisato – il risarcimento può essere liquidato equitativamente ai sensi del combinato disposto degli artt. 2056 e 1226 c.c., applicando analogicamente il criterio previsto per l’ipotesi di acquisizione ex art. 42-bis, ovvero: il cinque per cento annuo sul valore venale del bene.

In ossequio agli esposti principi, il G.A. campano, fatta salva la facoltà della P.A. di acquistare la proprietà del fondo consensualmente o ai sensi dell’art. 42-bis, ha condannato l’Amministrazione alla restituzione dell’immobile previa riduzione in pristino, nonché al risarcimento del danno per l’illegittima detenzione, con decorrenza dalla cessazione di efficacia del decreto di occupazione d’urgenza.

Segnatamente, ha disposto che, per la quantificazione del risarcimento, la stessa dovesse provvedere dapprima a individuare il valore venale del bene con il metodo della stima diretta (ovvero determinando il più probabile valore di mercato mediante la comparazione di valori di beni della stessa tipologia e devalutando i valori medi indicati a mq. fino alla cessazione di efficacia del decreto di occupazione) e, successivamente, a computare gli interessi nella misura del 5% per ogni anno di occupazione sino alla data dell’udienza di discussione della causa.

Quanto, invece, alla domanda relativa al mancato pagamento dell’indennità da occupazione legittima, il Collegio ha dichiarato il difetto di giurisdizione stante il disposto di cui all’art. 34 del D.Lgs. n. 80/1998 – applicabile ratione temporis al caso di specie - , a tenore del quale sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità  per l’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa; e infatti, si è precisato, è consolidato in giurisprudenza l’assunto per cui l’eventuale connessione tra domande - quali, nel caso di specie, quella risarcitoria e quella per il conseguimento dell’indennità - non consente di derogare i criteri di riparto della giurisdizione.

Infine, il ricorso è stato altresì respinto per difetto di legittimazione ad agire, nella parte in cui volto a far valere la pretesa del comodatario del fondo occupato, atteso l’art. 17 della L. n. 865/1971, che riconosce il diritto a percepire l’indennità solo al fittavolo, mezzadro, colono o compartecipante allorché costretti ad abbandonare il fondo per effetto della procedura espropriativa.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

La pronuncia affronta la questione della tutela accordabile al privato nell’ipotesi in cui la P.A. occupi il suolo di sua proprietà e poi irreversibilmente lo trasformi nonostante l’assenza di un’attività provvedimentale legittimante.

Com’è noto, l’istituto dell’occupazione appropriativa (o acquisitiva), congegnato dalla giurisprudenza per attribuire veste legale alla consolidata prassi innanzi descritta, non trova più cittadinanza nel nostro ordinamento, in ragione delle censure sovente espresse dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (cfr. sentenze Carbonara e Ventura c. Italia, 30 maggio 2000; Scordino c. Italia, 15 e 29 luglio 2004; Acciardi c. Italia, 19 maggio 2005; De Angelis c. Italia, 21 dicembre 2006; Pasculli c. Italia, 4 dicembre 2007) e recepite dal legislatore, dapprima, con l’art. 43 del T.U. espropri, poi dichiarato incostituzionale (Corte Cost., 8 ottobre 2010 n. 293), e, da ultimo, con l’art. 42-bis del T.U., anch’esso rimesso al vaglio della Consulta dalla recente ordinanza delle SS.UU. n. 441/2014.

Premesso che “… la realizzazione dell’opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato è in sé un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell’acquisto, come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà” (in terminis, Cons. Stato, Sez. IV, 20 agosto 2014, n. 4479), occorre evidenziare come, alla stregua della prevalente giurisprudenza, nel cui solco si inserisce anche la pronuncia in commento, all’Amministrazione espropriante si prospetti un duplice ordine di possibilità: restituire gli immobili previo ripristino dello status quo ante e con contestuale corresponsione del risarcimento del danno per l’occupazione illegittima (calcolato a far data dal momento della scadenza di quest’ultima) oppure procedere all’acquisizione dei beni ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 42-bis, riconoscendo al privato gli indennizzi di cui al 1° e 3° comma della disposizione, fatta salva ogni altra ipotesi di acquisto legittimo dei beni medesimi (cessione volontaria, donazione, usucapione, etc.) (cfr., ex multis, T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, 1 ottobre 2013, n. 2371; T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 23 settembre 2013, n. 1331).

Invero, si è reputato non condivisibile l’indirizzo teso a escludere sempre e comunque la tutela restitutoria e a considerare come unica strada percorribile quella di ordinare alla P.A. l’adozione del provvedimento acquisitivo, con eventuale esercizio dei poteri sostitutivi in sede di esecuzione (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 13 gennaio 2012, n. 176); e infatti, anche i Giudici di Piazza Cavour hanno, sul punto, chiarito che la condanna alla restituzione previa riduzione in pristino non è preclusa né dall’art. 2933, comma 2°, laddove facente riferimento al divieto di distruzione della cosa se suscettibile di pregiudicare l’economia nazionale, né, tantomeno, dal limite che l’art. 2058, comma 2° c.c. pone al risarcimento in forma specifica allorché risulti eccessivamente oneroso per il debitore (Cass. civ., Sez. I, 23 agosto 2012, n. 14609).

La pronuncia in commento traccia importanti coordinate ermeneutiche in ordine al profilo risarcitorio, chiarendo preliminarmente come l’occupazione divenga fonte di responsabilità per la P.A. qualora, cessata l’efficacia dell’ordinanza che dispone l’occupazione d’urgenza, non venga adottato il decreto di esproprio. Segnatamente, “… il momento iniziale del comportamento lesivo deve essere identificato in quello in cui l’occupazione dell’area privata è divenuta illegittima, il che significa che decorre dalla prima apprensione del bene, ossia dalla sua occupazione, ove l’intera procedura espropriativa sia stata annullata, oppure dallo scadere del  termine massimo di occupazione legittima, qualora invece questa prima fase sia rimasta integra; il termine finale deve essere, invece, individuato in quello in cui la Pubblica amministrazione acquisterà legittimamente la proprietà dell’area ovvero provvederà alla restituzione della stessa al proprietario” (nello stesso senso v. anche Cons. Stato, Sez. IV, 16 settembre 2011, n. 5230; idem, 20 agosto 2014, n. 4479).

Il T.A.R. campano mostra , inoltre, di condividere le conclusioni rassegnate dai più recenti arresti in punto di prescrizione dell’azione risarcitoria; invero, la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che il contegno della P.A., che abbia emanato la d.p.u. e un legittimo decreto di occupazione d’urgenza, ma non il provvedimento definitivo di esproprio nei termini di legge, deve essere qualificato come illecito permanente, di talché,  sino a quando perdura l’illegittima occupazione del bene in assenza di un titolo idoneo al trasferimento della proprietà in capo all’Amministrazione, non decorre la prescrizione dell’azione risarcitoria; il relativo termine inizia, invece, a decorrere dopo l’adozione di un formale provvedimento espropriativo, di uno specifico accordo traslativo o di un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis, D.P.R. n. 327/2001 (Cons. Stato, Sez. V, 24 aprile 2013, n. 2279; idem, Sez. IV, 8 maggio 2013, n. 2481; idem, Sez. V, 2 novembre 2011, n. 5844).

Ciò posto, giova puntualizzare che la tutela risarcitoria accordata deve coprire il solo pregiudizio per il mancato godimento del bene nel periodo di illegittima occupazione.

Invero, allorquando sia disposta la restituzione previa riduzione in pristino, il proprietario non può altresì giovarsi della tutela risarcitoria per la perdita del diritto di proprietà, di cui mantiene la titolarità (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 16 dicembre 2013, n. 2523). Peraltro, deve reputarsi ormai obliterata la tesi, in passato sostenuta dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione in relazione a fattispecie di occupazione usurpativa, secondo cui nella proposizione della sola domanda di risarcimento per equivalente sarebbe consentito cogliere un intento abdicativo del proprietario che, in tal guisa, rinuncerebbe implicitamente al diritto dominicale; a tale conclusione osta, infatti, un duplice ordine di argomentazioni: l’impossibilità che il diritto di proprietà sia oggetto di taciti atti abdicativi, nonché il principio di tipicità dei modi di acquisto della proprietà di cui all’art. 922 c.c. (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, n. 1111/2014; TAR Lazio, Sez. II, n. 9052/2012; Cons. Stato, Sez. VI, 15 marzo 2012, n. 1438; in senso contrario, v. C.G.A.S. ord. n. 265/2013).

Al fine di determinare il quantum del danno risarcibile, la sentenza applica analogicamente il criterio previsto dall’art. 42-bis, D.P.R. n. 327/2001, che impone, oltre alla corresponsione di un doppio indennizzo per i pregiudizi, patrimoniali e non, causati dall’ablazione del diritto di proprietà (pari rispettivamente al valore venale del bene e al 10% di tale somma), anche il ristoro del danno patito nel periodo di illecita occupazione, quantificato, in assenza di diversa prova,  nella misura del 5% annuo del valore venale.

Quest’ultimo, si è ripetutamente statuito (cfr., ex multis,T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 25 novembre 2013, n. 54; T.A.R. Sardegna, Sez. II, 11 gennaio 2014, n. 15;  Cons. Stato, Sez. IV, 30 settembre 2013 n. 4871), deve essere determinato, non in considerazione della rendita catastale, bensì attraverso la valutazione delle caratteristiche intrinseche dell’immobile e delle sue eventuali potenzialità edificatorie, da accertare secondo il criterio cd. “sintetico-comparativo” dei prezzi risultanti da atti di compravendita di immobili finitimi con analoghe caratteristiche ed il valore accertato dal Ministero delle Finanze, rivalutato alla data dell’irreversibile trasformazione; mentre, per i terreni a destinazione agricola, costituiscono parametro di riferimento gli specifici requisiti del bene, quali: la posizione del suolo, il valore intrinseco del terreno, nonché la maggiore o minore perizia nella conduzione del fondo.

 

PERCORSO BIBLIOGRAFICO

F. CARINGELLA, Manuale di diritto amministrativo, VII edizione, Dike giuridica editrice, 2014.

M. DIDONNA, Restituzione del fondo occupato dalla P.A. sine titulo, risarcimento del danno e compensatio lucri cum damno, in www.ilnuovodirittoamministrativo.it.

I. LIGRANI, In capo al proprietario di un bene illegittimamente occupato dalla P.A. sussiste sia il diritto al risarcimento del danno da occupazione illegittima da far valere innanzi al G.A., che l’indennità da occupazione legittima da richiedere innanzi al G.O, in www.ilnuovodirittoamministrativo.it.

 

 

 

Tag: occupazione illegittimaquantificazionerestituzione dell’immobilerisarcimento del danno
Dike Giuridica Editrice s.r.l. - P.I.: 09247421002
Via Raffaele Paolucci, 59 - 00152 ROMA
Copyright 2012 - 2022