I criteri di quantificazione delle astreintes applicate alle condanne pecuniarie

T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 29 ottobre 2014, n. 10841

Allorché ne sussistano i presupposti di applicabilità, le astreintes, astrattamente ammissibili anche per le sentenze di condanna pecuniaria, devono essere quantificate in misura percentuale rispetto alla somma capitale di cui alla condanna, prendendo a riferimento il tasso legale di interesse quale criterio di commisurazione; invero, su tale somma devono essere calcolati, dapprima, gli interessi legali, volti a compensare il ritardo nell’adempimento, e, successivamente, l’importo dovuto a titolo di penalità di mora ex art. 114, comma 4°, lett. e) c.p.a..

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6912 del 2014, proposto da G. B., rappresentata e difesa dall’avvocato R. F., con il quale è elettivamente domiciliata in Roma, via Ruggero Fauro n. 62, presso lo studio dell’avvocato A. De P.; 

contro

il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede è per legge domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12; 

per l’esecuzione

del giudicato formatosi sulla sentenza della Corte di Cassazione n. 3136/2012, depositata in data 26 marzo 2012;


 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2014 il dott. Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


 

FATTO

1. In punto di fatto la ricorrente riferisce innanzi tutto che la Corte di Cassazione con la sentenza in epigrafe indicata, notificata al Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 31 maggio 2012, ha condannato il Ministero dell’Economia e delle Finanze a pagare, in favore del ricorrente: A) la somma di euro 4.2400,00, a seguito della violazione del termine di ragionevole durata del processo, ai sensi della legge n. 89/2001, oltre agli interessi legali dal giorno della domanda (15 gennaio 2009); B) le spese relative al giudizio di merito, pari ad euro 900,00, nonché le spese relative al giudizio di cassazione, pari ad euro 800,00 oltre alle spese generali e agli accessori come per legge. Riferisce inoltre che, sebbene la sentenza sia passata in giudicato l’Amministrazione non ha corrisposto le somme dovute.

2. A fronte dell’ inadempienza dell’Amministrazione, la ricorrente chiede a questo Tribunale di: A) dichiarare la mancata esecuzione del giudicato e, per l’effetto, ordinare al Ministero dell’Economia e delle Finanze di eseguire il pagamento di tutte le somme indicate nella suddetta sentenza; B) disporre, fin d’ora, per il caso di ulteriore inerzia dell’Amministrazione, la nomina di un Commissario ad acta, con l’incarico di porre in essere, in via sostitutiva, tutti gli adempimenti occorrenti a garantire l’esecuzione del giudicato di cui trattasi; C) condannare l’Amministrazione, ai sensi dell’art. 114 cod. proc. amm., al pagamento di una somma di denaro dovuta per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato, da aggiungersi alla somma capitale dovuta in base al titolo esecutivo e agli interessi legali; D) condannare l’Amministrazione al pagamento delle spese del presente giudizio, da distrarsi in favore dell’avvocato R. F., quale procuratore antistatario.

3. La Difesa Erariale si è costituita in giudizio con atto di mera forma.

4. Il ricorso è stato chiamato e trattenuto per la decisione alla camera di consiglio dell’8 ottobre 2014.

DIRITTO

1. Il ricorso merita accoglimento. Innanzi tutto risulta fondata la prima domanda proposta dal ricorrente. Infatti, sebbene copia esecutiva della suddetta sentenza della Corte di Cassazione risulti ritualmente notificata, il Ministero dell’Economia e delle Finanze non ha spontaneamente ottemperato agli obblighi dalla stessa derivanti; B) la Difesa erariale si è costituita in giudizio senza svolgere alcuna attività difensiva.

2. Inoltre il Collegio ritiene che sussistano i presupposti per nominare sin d’ora un Commissario ad acta - nella persona del Dirigente responsabile dell’Ufficio IX della Direzione Centrale dei Servizi del Tesoro del Dipartimento dell’Amministrazione Generale, del Personale e dei Servizi del Ministero dell’Economia e delle Finanze - affinché provveda, in sostituzione dell’Amministrazione, entro il termine di sessanta giorni dalla scadenza del termine di trenta giorni già assegnato al Ministero intimato per provvedere al pagamento delle somme dovute al ricorrente, a dare corso al pagamento medesimo, compiendo tutti gli atti necessari, comprese le eventuali modifiche di bilancio, a carico e spese dell’Amministrazione inadempiente.

3. Riguardo all’ulteriore domanda, di applicazione della misura prevista dalla disposizione di cui all’art. 114, comma 4, lettera e), cod. proc. amm. - secondo la quale il giudice “salvo che ciò sia manifestamente iniquo, e se non sussistono altre ragioni ostative, fissa, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato” - il Collegio ritiene di doversi discostare dal precedente orientamento della Sezione, che merita di essere rivisitato a seguito della pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 15 del 2014. Infatti il Consiglio di Stato, con tale pronuncia ha riconosciuto l’ammissibilità, nell’ambito del giudizio di ottemperanza, della comminatoria delle penalità di mora di cui all’art. 114, comma 4, lett. e), cod. proc. amm. con riferimento a tutte le decisioni di condanna di cui al precedente art. 113, ivi comprese quelle aventi ad oggetto prestazioni di natura pecuniaria. È stato così composto dall’Adunanza Plenaria il contrasto interpretativo sorto in materia, disattendendo il diverso orientamento - seguito anche da questa Sezione - volto ad escludere la possibilità di applicazione delle c.d. astraintes quando l’esecuzione del giudicato consista nel pagamento di una somma di denaro perché l’obbligo oggetto di domanda giudiziale di adempimento è già assistito, per il caso di ritardo nel suo adempimento, dall’obbligo accessorio di pagamento degli interessi legali, cui la somma dovuta a titolo di astreinte andrebbe ulteriormente ad aggiungersi. In particolare l’Adunanza Plenaria - nel valorizzare il dato testuale della norma dell’art. 114, comma 4, lett. e), che non ha riprodotto il limite, stabilito dall’art. 614-bis cod. proc. civ., della riferibilità del meccanismo al solo caso di inadempimento degli obblighi aventi per oggetto un non fare o un fare infungibili - ha riconosciuto la funzione sanzionatoria della penalità di mora, in quanto riferita alla inottemperanza ad una statuizione giudiziaria, escludendone la natura di risarcimento per il pregiudizio sofferto a causa di tale inottemperanza e pervenendo ad affermare l’astratta ammissibilità di tale misura anche con riferimento a condanne pecuniarie. La medesima pronuncia afferma, inoltre, che spetta al giudice dell’ottemperanza verificare la sussistenza dei presupposti per l’applicazione della misura, nonché la graduazione del relativo importo, tenuto conto delle peculiari condizioni del debitore pubblico, dell’esigenza di evitare locupletazioni eccessive o sanzioni troppo afflittive, anche in considerazione delle possibili difficoltà nell’adempimento collegate a vincoli normativi e di bilancio, allo stato della finanza pubblica e alla rilevanza di specifici interessi pubblici, che possono tradursi in ragioni ostative, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lettera e), cod. proc. amm., all’applicazione di tale misura.

4. Peraltro, la riconosciuta applicabilità delle astraintes anche in caso di decisioni di condanna aventi ad oggetto prestazioni di natura pecuniaria postula - come nella fattispecie in esame - la soluzione di ulteriori questioni interpretative, non affrontate e risolte dall’Adunanza Plenaria e, in particolare, quella della decorrenza della misura, quella del termine finale della stessa e quella dell’individuazione di parametri idonei alla sua quantificazione.

4.1. Quanto alla prima questione, la locuzione “per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato” di cui all’art. 114, comma 4, lettera e), cod. proc. amm. depone per far decorrere la misura dal momento in cui sorge l’obbligo di conformarsi al contenuto della sentenza (o del provvedimento giurisdizionale equivalente), che va individuato - ai sensi dell’art. 14, del decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito dalla l. 28 febbraio 1997, n. 30, nella formulazione risultante dalle modifiche e integrazioni derivanti dall’art. 147 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 e dal comma 3 dell’art. 44, del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 - con riferimento alla scadenza del termine di 120 giorni decorrente dalla notifica del titolo esecutivo avente ad oggetto il pagamento di somme di denaro. Tale termine di 120 giorni - riconosciuto in via generale alle amministrazioni dello Stato e agli Enti pubblici economici per l’adempimento di tali obbligazioni e ribadito dalla tabella A, punto 22, del D.P.C.M. n. 109 del 5 maggio 2011 (recante il regolamento di attuazione dell’articolo 2, comma 4, della legge n. 241 del 1990, in materia di termini, superiori a 90 giorni, di conclusione dei procedimenti amministrativi) con riferimento al pagamento di decreti e sentenze di cui alla legge n. 89 del 2001 - decorrere dal momento della notifica della pronuncia della cui esecuzione si tratta. Del resto prima della scadenza di tale termine, non potendo il creditore procedere ad esecuzione forzata, non può ravvisarsi alcun ritardo nell’esecuzione del giudicato anche ai fini delle astranites. Invece risulta irrilevante ai fini della decorrenza delle astraintes il momento della proposizione del ricorso per ottemperanza, fermo restando che la tardiva proposizione di tale ricorso può eventualmente incidere sulla concreta commisurazione della penalità di mora - secondo valutazioni da svolgere caso per caso - in ragione della rilevanza della condotta del creditore che abbia omesso l’attivazione dei rimedi processuali per l’attuazione del giudicato così determinando un incremento dell’ammontare della penalità di mora (in quanto riferita ad un lasso di tempo la cui durata è nella sostanziale disponibilità del creditore).

4.2. Quanto al termine finale di operatività della misura, va identificato con il momento di insediamento del Commissario ad acta, il quale risulta, da tale momento, investito dei poteri e delle facoltà finalizzati all’esecuzione del giudicato in luogo dell’Amministrazione inadempiente.

4.3. Passando alla misura della penalità di mora, il Collegio ritiene che la stessa debba essere ancorata: a) sia al dato temporale relativo all’inosservanza del giudicato, perché tale penalità è strumento di coazione indiretta che si affianca, in termini di completamento e cumulo, alla tecnica surrogatoria che permea il giudizio d’ottemperanza, attuata attraverso il Commissario ad acta; b) sia all’ammontare della somma di cui alla condanna rimasta ineseguita, e ciò in ragione della funzione sanzionatoria cui rispondono le astraintes, presidiata dal principio di proporzionalità della sanzione rispetto all’inadempimento all’obbligo. Ne consegue che: a) la quantificazione della penalità di mora deve essere effettuata in una misura percentuale rispetto alla somma capitale di cui alla condanna, prendendo a riferimento il tasso legale di interesse quale criterio di commisurazione del danno da ritardato conseguimento della somma di denaro di cui alla pronuncia da ottemperare; b) su tale somma capitale andranno, pertanto, dapprima calcolati gli interessi legali dovuti a titolo di compensazione per il ritardo nell’adempimento, secondo quanto previsto dalla legge, e a tale somma dovrà poi aggiungersi l’ulteriore somma da corrispondere al creditore a titolo di astraintes. Tale soluzione assolve adeguatamente - a giudizio del Collegio - alla funzione compulsoria e sanzionatoria propria della penalità di mora, senza tuttavia gravare in misura eccessiva sul debitore pubblico. Del resto nella quantificazione della somma da riconoscere al creditore a titolo di penalità di mora deve aversi riguardo: a) alla previsione dell’art. 114, comma 4, lettera e) del cod. proc. amm. nella parte in cui esclude l’applicazione dell’astreinte laddove sia dimostrata l’esistenza di ragioni ostative ovvero la manifesta iniquità alla sua applicazione, così consentendo la valorizzazione di specifiche motivazioni che possono essere, in concreto, poste dal giudice amministrativo alla base della quantificazione della sanzione pecuniaria, attraverso l’esercizio dell’ampio potere discrezionale di cui dispone; b) alle statuizioni della suddetta sentenza n. 15 del 2014 la quale, nel sancire la sostanziale equivalenza tra sentenze aventi ad oggetto un dare pecuniario e le altre pronunce di condanna, ha comunque evidenziato che “la considerazione delle peculiari condizioni del debitore pubblico, al pari dell’esigenza di evitare locupletazioni eccessive o sanzioni troppo afflittive, costituiscono fattori da valutare non ai fini di un’astratta inammissibilità della domanda relativa a inadempimenti pecuniari, ma in sede di verifica concreta della sussistenza dei presupposti per l’applicazione della misura nonché al momento dell’esercizio del potere discrezionale di graduazione dell’importo”, con ciò sottolineando il valore del tutto autonomo del dato letterale della sussistenza di “altre ragioni ostative” rispetto al limite negativo della manifesta iniquità (quest’ultimo, a differenza del primo, presente anche nel codice di procedura civile, laddove il primo è caratteristico solo del codice del processo amministrativo). In definitiva, le “altre ragioni ostative” codicisticamente indicate: a) da un lato, non consentono di denegare l’applicazione della misura de qua, e ciò in ossequio ad esigenze di uniforme indirizzo giurisprudenziale come delineato dalla decisione plenaria ed in assenza di alcuna deduzione giustificatrice del ritardo allegata dall’Amministrazione resistente; b) dall’altro rilevano in sede di quantificazione della penalità di mora, perché viene in rilievo un debitore pubblico e la stessa Adunanza Plenaria riconosce la specialità del contesto “con specifico riferimento alle difficoltà nell’adempimento collegate a vincoli normativi e di bilancio, allo stato della finanza pubblica e alla rilevanza di specifici interessi pubblici”.

4.4. Tenuto conto delle considerazioni sin qui svolte il Collegio conclusivamente ritiene che: a) nel caso di giudizi aventi ad oggetto il pagamento, a carico dello Stato, di somme di denaro a titolo di equa riparazione per eccessiva durata del processo, l’esigenza di contenimento della spesa pubblica in ragione della condizione di crisi finanziaria della finanza pubblica e dell’ammontare del debito pubblico, giustifichi la quantificazione dell’astrainte in misura ridotta, ossia commisurata al tasso di interesse legale, anche perché lo stato delle finanze pubbliche - pur non essendo stato in alcun modo allegato dall’Amministrazione resistente - costituisce un fatto notorio, trattandosi di dati acquisiti alle conoscenze della collettività con tale grado di certezza da apparire indubitabili ed incontestabili; b) con riferimento alla fattispecie in esame, si debba procedere alla condanna dell’Amministrazione resistente al pagamento della penalità di mora, commisurata al tasso di interesse legale, con decorrenza dal momento della notifica della pronuncia della Corte di Cassazione in epigrafe indicata e da corrispondere fino all’eventuale insediamento del Commissario ad acta.

5. Le spese relative al presente giudizio, liquidate come da dispositivo in ragione del carattere seriale della controversia, seguono la soccombenza e devono essere distratte in favore del procuratore del ricorrente dichiaratosi antistatario.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso 6912/2014, lo accoglie e, per l’effetto, ordina all’Amministrazione intimata di provvedere, entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione/notificazione della presente sentenza, al pagamento delle somme dovute in forza della sentenza in epigrafe indicata, nonché degli interessi fino all’effettivo soddisfo.

Nomina, per il caso di perdurante inadempimento dell’Amministrazione intimata oltre il predetto termine di 30 giorni, un Commissario ad acta, nella persona del dirigente del Ministero dell’Economia e delle Finanze indicato in motivazione, affinché provveda, in sostituzione dell’Amministrazione, entro il termine di 60 giorni a dare corso al pagamento delle somme dovute, compiendo tutti gli atti necessari, comprese le eventuali modifiche di bilancio, a carico e spese dell’Amministrazione inadempiente.

Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento della penalità di mora nella misura e nei termini indicati in motivazione.

Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento delle spese di giudizio, che si liquidano complessivamente in euro 200,00 (duecento/00), oltre i.v.a. e c.p.a. come per legge, in favore del procuratore antistatario, avvocato R. F..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2014.

 

 

 

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

La sentenza in epigrafe, avente a oggetto l’applicazione delle astreintes ex art. 114, comma 4°, lett. e) c.p.a. alle sentenze di condanna pecuniaria, è intervenuta a confermare la soluzione interpretativa prospettata dall’Adunanza Plenaria con la pronuncia del 25 giugno 2014, n. 15.

Invero, il T.A.R. laziale, richiamando testualmente l’arresto del Supremo Consesso, ha ribadito l’estensione della misura in parola alle condanne pecuniarie e precisato che “le peculiari condizioni del debitore pubblico”, quali le possibili difficoltà nell’adempimento correlate a vincoli normativi e di bilancio, allo stato della finanza pubblica o alla rilevanza di specifici interessi pubblici, costituiscono fattori da valutare in sede di quantificazione della penalità di mora.

Sul punto, ha altresì evidenziato come l’importo debba essere definito in ossequio al principio di proporzionalità tra sanzione e obbligo inadempiuto; sicché, occorre avere riguardo a un duplice ordine di fattori: l’ammontare della somma non corrisposta e il lasso temporale in cui la condanna è rimasta ineseguita. Pertanto, assunta come base di calcolo la somma capitale di cui alla condanna, le astreintes devono essere quantificate in misura percentuale, adottando come parametro di commisurazione il tasso legale di interesse.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

La ricorrente ha agito in giudizio al fine di vedere accertata la mancata esecuzione del giudicato di condanna del Ministero dell’Economia e delle Finanze alla corresponsione dell’indennizzo per irragionevole durata del processo, nonché per ottenere la nomina di un commissario ad acta e la condanna al pagamento di una somma a titolo di penalità di mora ex art. 114, comma 4°, lett. e) c.p.a..

Il Collegio ha accolto il ricorso.

Segnatamente, in ordine all’applicazione della misura di cui alla menzionata norma, ha reputato di doversi discostare dall’orientamento in precedenza espresso, sì da conformarsi all’opzione ermeneutica accolta dal Supremo Consesso con la recentissima pronuncia n. 15/2014.

Invero, la Plenaria, componendo il contrasto interpretativo sorto in materia, è giunta all’esito di ammettere l’astratta applicabilità delle astreintes anche con riferimento a sentenze di condanna pecuniaria, atteso che, stante la loro funzione sanzionatoria, e non risarcitoria, è possibile cumularle all’obbligo accessorio di pagamento degli interessi legali.

Siffatta conclusione è stata altresì inferita dal tenore letterale dell’art. 114, comma 4°, lett. e) c.p.a., che non ha riprodotto il limite, previsto invece dall’art. 614-bis c.p.c., della riferibilità della penalità di mora al solo caso di inadempimento di obblighi aventi a oggetto un non fare o un fare infungibile.

Ciò posto, i Giudici della seconda sezione hanno operato un duplice ordine di precisazioni, concernenti, rispettivamente, il termine iniziale e finale di decorrenza della misura, nonché i parametri di quantificazione della stessa.

Quanto al primo profilo, hanno chiarito che, stante il tenore letterale dell’art. 114, comma 4°, lett e) c.p.a., laddove facente riferimento a “ogni violazione o inosservanza successiva” e a “ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato”, la misura deve essere applicata sino all’insediamento del commissario ad acta, dotato di tutte le facoltà funzionali all’esecuzione del giudicato, e, quanto al termine iniziale, dal momento in cui la sentenza è suscettibile di esecuzione forzata, ovvero dalla scadenza del termine di 120 giorni decorrente dalla sua notifica.

Viceversa, il momento della proposizione del ricorso per ottemperanza non rileva ai fini della decorrenza della penalità di mora, potendo, al più, essere valorizzato in sede di quantificazione della stessa, atteso che l’inerzia del creditore nell’attivazione dei rimedi processuali funzionali all’attuazione del giudicato può incidere, secondo valutazioni da svolgere caso per caso, sulla concreta commisurazione dell’astreinte.

In ordine al profilo del quantum, il Collegio ha soggiunto la necessità di definire l’importo della misura di cui all’art. 114, comma 4°, lett. e) c.p.a. sulla scorta di una valutazione in concreto, per mezzo della quale vagliare le peculiarità della fattispecie, quali: le possibili difficoltà nell’adempimento correlate a vincoli normativi e di bilancio, allo stato della finanza pubblica o, ancora, alla rilevanza di specifici interessi pubblici.

Invero, la menzionata norma depone in tal senso laddove esclude l’applicazione delle astreintes allorché sussistano “altre ragioni ostative” oltre alla manifesta iniquità; di talché, come chiarito dalla Plenaria, “la considerazione delle peculiari condizioni del debitore pubblico, al pari dell’esigenza di evitare locupletazioni eccessive o sanzioni troppo afflittive, costituiscono fattori da valutare non ai fini di un’astratta inammissibilità della domanda relativa a inadempimenti pecuniari, ma in sede di verifica concreta della sussistenza dei presupposti per l’applicazione della misura, nonché al momento dell’esercizio del potere discrezionale di graduazione dell’importo”.

Ciò posto, il Collegio ha precisato che, in ossequio al generale principio di proporzionalità tra sanzione e obbligo inadempiuto, la penalità di mora deve essere commisurata all’ammontare della somma non corrisposta, nonché al lasso temporale in cui la condanna è rimasta ineseguita.

Sicché, assunta come base di calcolo la somma capitale di cui alla condanna, le astreintes devono essere quantificate in misura percentuale, adottando come parametro il tasso legale di interesse.

Nel caso di specie, il T.A.R. laziale ha definito l’importo della penalità in misura ridotta, applicando il tasso legale di interesse. Siffatta statuizione è stata motivata sulla scorta della necessità di contenere la spesa pubblica, sì offrendo attuazione all’esposto principio secondo cui, in sede di definizione dell’importo delle astreintes, deve ascriversi rilievo alle “peculiari condizioni del debitore pubblico” quali, per esempio, lo stato delle finanze statali.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

A mente dell’art. 114, comma 4°, lett. e) c.p.a., il giudice dell’ottemperanza, in caso di accoglimento del ricorso e su richiesta di parte, può, con statuizione che costituisce titolo esecutivo, fissare la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato, salvo che ciò sia manifestamente iniquo o sussistano altre ragioni ostative.

La latitudine applicativa della norma è stata oggetto di un acceso dibattito giurisprudenziale, concernente, in particolare, la possibilità di comminare la misura in parola anche nelle ipotesi di inottemperanza della P.A. a  sentenze aventi a oggetto un dare pecuniario.

Com’è noto, la vexata quaestio è stata positivamente risolta dall’Adunanza Plenaria che, nel prendere posizione sul punto, ha focalizzato un duplice ordine di profili: la natura della penalità di mora di cui all’art. 114, comma 4°, lett. e) c.p.a., nonché la ratio sottesa alla sua introduzione nel sistema processuale amministrativo.

E infatti, nell’ambito del processo civile, misura analoga è suscettibile di applicazione già dal 2009, allorché il legislatore (L. n. 69/2009, art. 49, comma 1°), introducendo  l’art. 614-bis (“Attuazione degli obblighi di fare infungibile o non fare”) nel codice di rito, ha previsto che il giudice, salvo i casi di manifesta iniquità, fissi, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dall’obbligato per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del provvedimento di condanna.

Nondimeno, ancor prima del suddetto intervento legislativo, norme eccezionali contemplavano l’applicabilità delle misure coercitive indirette di carattere pecuniario a fattispecie tassativamente individuate, quali quelle in materia di illegittimo licenziamento (art. 18, ultimo comma dello Statuto dei lavoratori), brevetti (artt. 124, comma 2° e 131, comma 2° del codice della proprietà industriale), protezione del diritto d’autore (art. 156 della legge sul diritto d’autore), ritardato pagamento nelle transazioni commerciali (art. 8, comma 3°, D.Lgs. n. 231/2002), tutela degli interessi collettivi dei consumatori (art. 140, comma 8° cod. consumo), controversie relative all’esercizio della potestà genitoriale e alle modalità di affidamento dei figli (art. 709-ter, comma 2°, n. 4 c.p.c.).

La successiva introduzione nell’ordinamento di norme di più ampia portata, quali l’art. 614-bis c.p.c. e l’art. 114, comma 4°, lett. e) c.p.a., è stata mossa dall’esigenza di assicurare piena attuazione al principio costituzionale dell’effettività della tutela giurisdizionale, vieppiù in considerazione dei ripetuti moniti della Corte di Strasburgo (cfr. C.E.D.U., sent. Hornsby c. Grecia, 13 marzo 1997 e Ventorio c. Italia, 17 maggio 2011), secondo cui: “Il diritto ad un tribunale sarebbe fittizio se l’ordinamento giuridico interno di uno Stato contraente permettesse che una decisione giudiziaria definitiva e obbligatoria non sia applicata a scapito di una delle parti”.

Nondimeno, giova puntualizzare come le menzionate norme divergano sotto molteplici aspetti, ovvero:

 - mentre la misura di cui al c.p.a. viene irrogata con la sentenza che nel giudizio di ottemperanza ha già accertato l’inadempimento del debitore, quella civilistica è comminata all’esito del giudizio di cognizione e, pertanto, attuata solo in ipotesi di inadempimento del precetto giudiziario nel termine all’uopo stabilito;

- l’art. 114, comma 4°, lett. e) c.p.a. non ripropone i parametri di quantificazione fissati dall’art. 614-bis c.p.c.;

- la norma del c.p.a. esclude l’irrogazione della penalità, oltreché nei casi di manifesta iniquità, anche allorquando ricorrano “altre ragioni ostative”;

- l’art. 614-bis  c.p.c., diversamente dall’art. 114, comma 4°, lett. e) c.p.a., richiama espressamente solo i casi di inadempimento degli obblighi aventi a oggetto un facere infungibile o un non  facere;

Le esposte differenze, in particolare quest’ultima, hanno indotto il prevalente indirizzo pretorio, condiviso anche dalla Plenaria, ad estendere la penalità di mora contemplata dal c.p.a. anche alle sentenze di condanna pecuniaria. E infatti, sul proposito si è sostenuto che: “… nell’ambito del processo amministrativo, l’istituto presenta una portata applicativa più ampia che nel processo civile, in quanto l’art. 114, comma 4°, lett. e) c.p.a. non ha riprodotto il limite, stabilito dalla norma di rito civile, della riferibilità del meccanismo al solo caso di inadempimento degli obblighi aventi per oggetto un non fare o un fare infungibile. La scelta appare coerente con il rilievo che il rimedio dell’ottemperanza, grazie al potere sostitutivo esercitabile dal giudice in via diretta o mediante la nomina di un commissario ad acta, non conosce, in linea di principio, l’ostacolo della non surrogabilità degli atti necessari al fine di assicurare l’esecuzione in re del precetto giudiziario. Ne deriva che, nel sistema processul-amministrativo, lo strumento in esame non mira a compensare gli ostacoli derivanti dalla non diretta coercibilità degli obblighi di contegno sanciti dalla sentenza del giudice civile, mentre del rimedio processual-civilistico condivide la generale finalità di dissuadere il debitore dal persistere nella mancata attuazione del dovere di ottemperanza” (Cons. Stato, Sez. IV, 29 gennaio 2014, n. 462; idem, Sez. V, 15 luglio 2013, n. 3781; idem, Sez. III, 30 maggio 2013, n. 2933; idem, Sez. V, 14 maggio 2012, n. 2744; idem, Sez. V, 20 dicembre 20122, n. 6688)

Invero, la giurisprudenza è ormai concorde nel qualificare la misura di cui all’art. 114, comma 4°, lett. e) c.p.a., ispirata al modello francese delle astreintes, come “misura coercitiva indiretta a carattere pecuniario, con finalità sanzionatoria e non risarcitoria, tesa a incentivare l’adeguamento del debitore a ogni sentenza di condanna,” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 29 gennaio 2014, n. 462; idem, 15 luglio 2013, n. 3781; idem, Sez. V, 19 giugno 2013, n. 3339; idem, 30 maggio 2013, n. 2933; idem, Sez. IV, 31 maggio 2012, n. 3272; idem, Sez. V, 14 maggio 2012, n. 2744; idem, Sez. V, 20 dicembre 2011, n. 6688) e cui, “… diversamente da quanto accade per i punitive damages, si può accedere anche in mancanza del danno…” (Ad. Plen., n. 15/2014).

Di talché, contrariamente a quanto sostenuto dai fautori della tesi restrittiva (ex multis, Cons. Stato, Sez. III, 6 dicembre 2013, n. 5819), l’applicazione di tale misura in aggiunta all’obbligo accessorio degli interessi legali non determina una duplicazione ingiustificata di misure volte a ridurre l’entità del pregiudizio derivante dalla violazione, inosservanza o ritardo nell’esecuzione del giudicato, in quanto, “… trattandosi di una pena, e non di un risarcimento, non viene in rilievo un’inammissibile doppia riparazione di un unico danno, ma l’aggiunta di una misura sanzionatoria a una tutela risarcitoria” (Ad. Plen. n. 15/2014).

L’estraneità dell’istituto alla logica riparatoria che permea la responsabilità civile è, peraltro, desumibile da un duplice ordine di circostanze: ai sensi dell’art. 614-bis c.p.c., la misura del danno quantificato e prevedibile costituisce solo uno dei parametri di commisurazione della penalità; inoltre, il c.p.a., per le sentenze aventi un oggetto non pecuniario, consente il cumulo della misura in parola con il risarcimento del danno ex art. 112, comma 3° c.p.a., sicché, aderendo alla tesi della natura riparatoria delle astreintes, si perverrebbe ad una non consentita duplicazione risarcitoria.

Orbene, a parere della Plenaria, l’esigenza di evitare indebite locupletazioni del ricorrente e sanzioni troppo afflittive per la P.A. deve essere considerata non in sede di preliminare valutazione circa l’astratta ammissibilità delle misure in questione, bensì nel momento della concreta verifica dei presupposti per la loro applicazione, atteso che il riferimento dell’art. 114 comma 4°, lett. e) c.p.a. alla possibile sussistenza di “altre ragioni ostative” consente al giudice di ascrivere rilievo alla peculiare natura del debitore pubblico e, così, alle difficoltà nell’adempimento connesse a vincoli normativi e di bilancio, allo stato della finanza pubblica e alla rilevanza di specifici interessi pubblici. Peraltro, come evidenziato anche dalla pronuncia in commento, dette circostanze devono essere altresì vagliate in sede di determinazione della somma di denaro liquidabile; non a caso, il G.A. laziale ha quantificato la sanzione in misura ridotta proprio in considerazione dell’esigenza di contenimento della spesa pubblica, posto che “… lo stato delle finanze pubbliche – pur non essendo in alcun modo allegato dall’Amministrazione resistente – costituisce un fatto notorio, trattandosi di dati acquisiti alle conoscenze della collettività con tale grado di certezza da apparire indubitabili e incontestabili”.

D’altronde – ha precisato autorevole dottrina – l’incentivo all’adempimento è perseguibile anche mediante un’astreinte di entità ridotta, poiché la comminatoria di tale misura fa scattare i controlli della Corte dei Conti (e la conseguente responsabilità del funzionario) a prescindere dal suo concreto ammontare.

In ordine al profilo quantificatorio, la giurisprudenza ha anche sostenuto l’applicabilità in via analogica dei criteri di cui all’art. 614-bis c.p.c., ovvero: la gravità dell’inadempimento, il valore della controversia, la natura della prestazione e l’entità del danno patito dal creditore (Cons. Stato, Sez. V, 20 dicembre 2011, n. 6688; T.A.R. Umbria, Sez. I, 13 settembre 2011, n. 297).

Inoltre, stante la funzione sanzionatoria delle astreintes, taluni arresti hanno posto in luce la necessità di definirne l’importo secondo il criterio della progressività, di modo che l’ammontare della somma cresca progressivamente in caso di prolungamento dell’inottemperanza (in terminis, Cons. Stato, Sez. V, 11 giugno 2012, n. 3397; idem, Sez. V, 20 dicembre 2011, n. 6688, secondo cui: “… si reputa equo che la misura della sanzione pecuniaria cresca progressivamente, in caso di prolungamento dell’inottemperanza, nella misura del 50% ogni quindici giorni, con riferimento alla base data dall’importo progressivamente rideterminato”).

 

PERCORSO BIBLIOGRAFICO

F. CARINGELLA, Manuale di diritto amministrativo, VII edizione, Dike giuridica editrice, 2014.

L. SCOTTI, Le astreintes nel giudizio di ottemperanza, in Il nuovo Diritto amministrativo, Dike giuridica editrice, n. 2/2014.

E. PETRONIO, L’Adunanza Plenaria n. 15/2014 afferma la possibilità di condanna alle astreintes anche nel caso dell’ottemperanza a condanne pecuniarie, in Il nuovo Diritto Amministrativo, n. 4/2014.

M. DIDONNA, Le astreintes all’esame della Plenaria, in www.ilnuovodirittoamministrativo.it

 

 

 

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