Le ordinanze di rimozione dei rifiuti abbandonati, emesse ai sensi dell'art. 192, d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, non hanno natura contingibile e urgente e sono di competenza del Sindaco

T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 4 novembre 2014, n. 2637

Le ordinanze di rimozione dei rifiuti abbandonati, emesse ai sensi dell'art. 192, d.lg. 3 aprile 2006 n. 152, non hanno la natura contingibile e urgente propria delle ordinanze sindacali emesse ex artt. 50 o 54, t.u. degli enti locali, il cui potere ha contenuto atipico e residuale e può pertanto essere esercitato - sempre che via sia l'urgenza di intervenire con immediatezza su situazioni eccezionali di pericolo attuale ed imminente, non fronteggiabili con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva - solo quando specifiche norme di settore non conferiscano il potere di emanare atti tipici per risolvere la situazione emergenziale; ne consegue che il cit. art. 192, d.lg. n. 152 del 2006, prevedendo un ordinario potere d'intervento attribuito all'Autorità amministrativa in caso di accertato abbandono o deposito incontrollato di rifiuti e rappresentando, quindi, una specifica norma di settore, esclude a priori la possibilità per l'ente di far uso, per garantire la rimozione dei rifiuti, del potere extra ordinem , proprio delle ordinanze contingibili ed urgenti.

Sussiste la competenza sindacale, e non dirigenziale, ad adottare ordinanze di rimozione dei rifiuti abbandonati, emesse ai sensi dell'art. 192, d.lg. 3 aprile 2006 n. 152 avendo detta norma attribuito al sindaco, con una disposizione speciale e derogatoria dell'art. 107 comma 2, t.u. enti locali, la competenza ad emettere questi specifici provvedimenti.

 

 

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima   ha pronunciato la presente SENTENZA  sul ricorso numero di registro generale 574 del 2010, proposto da: An. Pa., rappresentato e  difeso  dall'avv.  ***,  con domicilio eletto presso ***  in  Lecce,  piazza ***; contro Comune di Lecce, rappresentato e difeso dall'avv. ***, con domicilio eletto presso *** in Lecce, Municipio; per l'annullamento dell'ordinanza n. 109 del 29.01.2010, successivamente  comunicata,  a firma del Dirigente  del  Settore  Ambiente,  Igiene,  Prot.  Civile, Ufficio Unico Rifiuti, Energia, Via, Randagismo e Canili  del  Comune di Lecce con la quale si ordinava al  ricorrente  dott.  An.  Pa.  Di procedere agli interventi  di  pulizia,  rimozione,  smaltimento  dei rifiuti insistenti sul terreno di proprietà dello stesso,  nonché  di ogni  e  qualunque  atto  comunque    presupposto,    connesso    e/o consequenziale. Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Lecce; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2014 la  dott.ssa Jessica Bonetto e udita per la parte ricorrente l'avv. ***; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

An. Pa. ha impugnato l'ordinanza indicata in epigrafe con la quale il Dirigente del Settore Ambiente del Comune di Lecce gli ha ordinato di procedere alla rimozione e smaltimento di alcuni rifiuti rinvenuti su alcuni terreni di sua proprietà (censiti al NCT del Comune di Lecce foglio (omissis), mappai (omissis)) ex art. 192 D. lgs. 152/2006.

Il ricorrente ha censurato il provvedimento, articolando le seguenti doglianze:

1) violazione degli artt. 7 e 8 della legge 241 del 1990 per non avere il Comune comunicato al ricorrente l'avvio del procedimento in modo da consentirgli di interloquire in ordine alla propria estraneità rispetto all'abbandono dei rifiuti sui suoi terreni;

2) violazione dell'art. 192 del d. lgs. 152/2006, per avere il Comune ordinato al ricorrente il ripristino dello stato dei luoghi sul mero presupposto che quest'ultimo risultava proprietario dei fondi sui quale erano stati rinvenuti i rifiuti, senza invece procedere alla verifica se egli fosse responsabile dell'abbandono del materiale, almeno a titolo di colpa;

3) violazione dell'art. 192 del d. lgs. 152/2006, per avere il Comune ordinato al ricorrente il ripristino dello stato dei luoghi, senza previamente instaurare con lo stesso il contraddittorio sulla vicenda in esame come impostogli, invece, da tale norma;

4) eccesso di potere per falsa presupposizione, avendo il Comune richiamato nel proprio provvedimento il verbale redatto dal Corpo Forestale a seguito di un accertamento espletato sui luoghi, ma poi inserito tra i mappali dove vi sarebbe stato il rinvenimento di rifiuti anche terreni non menzionati in tale atto (in particolare il Corpo Forestale avrebbe fatto riferimento al solo mappale (omissis) chiarendo che i rifiuti si trovavano sulla via (omissis), mentre il provvedimento impugnato cita tra i mappali anche i numeri (omissis));

5) incompetenza nell'emanazione del provvedimento, essendo l'atto impugnato stato emesso dal dirigente e non, invece, dal sindaco, come previsto dall'art. 192 comma 3° del D. lgs. 152/2006.

Il Comune di Lecce si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.

Sulla base degli atti prodotti in giudizio, delle difese assunte dalle parti e dei principi applicabili alla materia in esame, il ricorso va accolto.

Preliminarmente, va affrontata la questione della natura giuridica dell'ordinanza di rimozione dei rifiuti abbandonati, emessa ai sensi dell'art. 192 del decreto 152 del 2006, condividendosi sul punto l'orientamento secondo cui non è configurabile nei provvedimenti in esame la natura contingibile e urgente propria delle ordinanze emesse ex artt. 50 o 54 Testo Unico degli enti locali.

Invero, il potere sotteso a tali ultimi provvedimenti ha necessariamente contenuto atipico e residuale e può essere esercitato, pertanto (sempre che via sia l'urgenza di intervenire con immediatezza su situazioni eccezionali di pericolo attuale ed imminente, non fronteggiabili con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva), solo quando specifiche norme di settore non conferiscano il potere di emanare atti tipici per risolvere la situazione emergenziale.

Ne consegue che l'art. 192 del decreto 152 del 2006, prevedendo un ordinario potere d'intervento attribuito all'autorità amministrativa in caso di accertato abbandono o deposito incontrollato di rifiuti e rappresentando, quindi, una di dette specifiche norme di settore, esclude a priori la possibilità per l'ente di far uso, per garantire la rimozione dei rifiuti, del potere extra ordinem, proprio delle ordinanze contingibili ed urgenti.

Una volta esclusa la riconducibilità dei provvedimenti ex art. 192 del decreto 152 del 2006 nell'ambito delle ordinanze contingibili ed urgenti, va tuttavia comunque affermata la competenza sindacale e non dirigenziale ad emettere tali atti e ciò nonostante quanto previsto dall'art. 107, comma 5, t.u. enti locali: "l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall'articolo 50, comma 3, e dall'articolo 54".

Invero, lo stesso art. 107, al comma 4 precisa: "le attribuzioni dei dirigenti, in applicazione del principio di cui all'art. 1, co. 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative", condizione verificatasi nel caso in esame, avendo il legislatore con l'art. 192, comma 3 ("Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate") attribuito al sindaco, con una disposizione speciale e derogatoria dell'art. 107, comma 2 t.u. enti locali, la competenza ad emettere questi specifici provvedimenti.

Da ciò consegue la fondatezza del quinto motivo di ricorso (incompetenza nell'emanazione dell'atto da parte del dirigente anziché del sindaco).

Superati i profili di qualificazione giuridica e competenza ad emettere le ordinanze ex art. 192 del decreto 152 del 2006, resta da accertare quali siano i presupposti che la norma richiede affinché l'ordine di rimozione possa essere pronunciato nei confronti del soggetto proprietario dei terreni sui quali siano stati rinvenuti i rifiuti, in solido con chi ha materialmente provveduto all'abbandono dei rifiuti.

Sul punto, l'art. 192 del d. lgv. 152/2006, prevede che il proprietario del fondo sul quale sono stati rinvenuti i rifiuti possa essere chiamato a procedere alla rimozione degli stessi, in solido con l'autore materiale dell'abbandono, solo se ad esso la violazione "sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo", non bastando, quindi, al contrario, la mera qualifica di proprietario dell'area.

La giurisprudenza, pronunciatasi sulla portata applicativa di tale norma, ha precisato che l'imputabilità delle condotte di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul suolo in capo al proprietario del bene, presuppone necessariamente l'accertamento in capo a quest'ultimo di un comportamento doloso e colposo, non ravvisando la disposizione in esame un'ipotesi legale di responsabilità oggettiva o per fatto altrui, con conseguente esclusione della natura di "obbligazione propter rem" dell'obbligo di ripristino del fondo a carico del titolare di un diritto di godimento sul bene (vedi Cons. St. n. 136 del 2005; Cons. St. n. 4061 del 2008; T.A.R. Catanzaro n. 1118 del 2009; T.A.R. Sardegna n. 975 del 2007).

Ne consegue la necessità che l'Amministrazione verifichi, in concreto, attraverso un'istruttoria completa se sussistono profili di responsabilità a carico del proprietario, e ne dia conto in un'esauriente motivazione (anche fondata su presunzioni o massime d'esperienza), senza che sia, all'opposto, sufficiente ascrivere in capo al titolare di diritti reali sul bene una generica "culpa in vigilando", non accompagnata, da comportamenti omissivi caratterizzati da colpa, quali ad esempio l'inerzia dimostrata nel non essersi adoperato con misure efficaci per evitare il ripetersi di episodi analoghi, già in precedenza accertati e contestati.

Nel caso in esame il Comune di Lecce non ha compiuto alcun accertamento circa la condotta tenuta dal ricorrente, né ha articolato alcuna motivazione al riguardo nel provvedimento impugnato, limitandosi al contrario ad ordinare al signor Pa. la rimozione dei rifiuti ed il ripristino dei luoghi, sul mero presupposto della sua titolarità dei terreni sui quali è stato rinvenuto il materiale vietato, condotta senz'altro contraria ai principi appena enunciati in ordine ai presupposti richiesti dalla legge affinché l'ordinanza ex art. 192 del decreto 152 del 2006 possa ordinare il ripristino dei luoghi al proprietario del suolo, in solido con il responsabile materiale della condotta di abbandono dei rifiuti.

Né può ritenersi sufficiente a ravvisare profili di colpa in capo al ricorrente, il mero fatto che lo stesso non abbia inizialmente recintato il proprio fondo, atteso che ai sensi dell'art. 841 c.c. la "chiusura del fondo" costituisce una mera facoltà e non certo un obbligo del proprietario (Cons. St. 1612/2009), specie se l'abbandono incontrollato di rifiuti da parte di terzi, risulta un'ipotesi del tutto eventuale e quindi non ragionevolmente prevedibile, non essendosi mai verificati in precedenza episodi simili.

Se la responsabilità del proprietario, in ordine alla rimozione dei rifiuti sversati sul suo fondo da altri, sussiste solo se lo stesso è in colpa, e se questa si rinviene nell'omissione dei comportamenti che rientrano fra quelli che un diligente proprietario assume a tutela del suo fondo, non si può dire che questi comportamenti si identifichino nella recinzione del bene.

È questa, infatti, una delle facoltà che compongono il "fascio" proprietario e può, quindi, essere considerata un dovere, ai fini che interessano, solo se in precedenza vi siano stati altri episodi di sversamento. In tal caso la funzione sociale attribuita dall'art. 42 della Costituzione trova un'esplicita sanzione nell'art. 192 e nelle altre norme del d.lgs. n. 152/2006 che, per la tutela dell'ambiente, elevano il grado di attenzione che onera il proprietario, imponendogli accorgimenti che evitino il ripetersi di sversamenti e il diffondersi dell'inquinamento, quali appunto la recinzione del fondo.

Sulla base di tali argomentazioni si evince la fondatezza anche del secondo motivo di ricorso, ragione già di per sé sufficiente ad annullare l'atto impugnato.

Fondate risultano, peraltro, anche le altre doglianze svolte in ricorso.

Invero, dagli atti di causa si evince che prima dell'emanazione dell'ordine di rimozione dei rifiuti dai propri terreni, il ricorrente non è stato in alcun modo interpellato dall'amministrazione per consentirgli di interloquire circa la sussistenza dei presupposti posti alla base del provvedimento, con conseguente violazione delle regole del contraddittorio imposte sia dalla legge 241 del 2000 che dallo stesso art. 192 del D. lgs. 152/2006 (primo e terzo motivo di impugnazione).

Infine coglie nel segno anche l'ultima doglianza svolta in ricorso (motivo sub 4), concernente la difformità tra i mappali elencati nel provvedimento impugnato e quelli evidenziati, invece, nell'atto presupposto costituito dal verbale del Corpo Forestale, atteso che in tale ultimo atto si fa esclusiva menzione alla particella 413, mentre nell'ordine di rimozione vengono citati altresì i mappali 414 e 415 senza spiegare le ragioni di tale inclusione.

Sulla base di tutti i motivi appena esposti, il ricorso deve quindi essere accolto, con conseguente annullamento dell'ordinanza impugnata.

Le spese di lite, attese le ragioni della decisione e la natura della controversia, possono tuttavia essere integralmente compensate.

PQM

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima;

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2014.

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

 

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

La pronuncia in commento riguarda un’ordinanza ex art. 192 del D. Lgs. 152/2006 (Codice dell’ambiente) con cui un dirigente del Settore Ambiente di un Comune pugliese ha intimato al proprietario fondiario di procedere alla rimozione e smaltimento di rifiuti rinvenuti su alcuni terreni. Il TAR salentino è chiamato a pronunciarsi su cinque doglianze formulate dal cittadino ricorrente, che invoca la violazione degli artt. 7 e 8 della Legge 241/1990 (mancata comunicazione dell’avvio del procedimento), nonché del citato art. 192 sotto molteplici profili: imposizione del ripristino sul mero presupposto della titolarità del diritto di proprietà, senza previa verifica di una responsabilità almeno a titolo di colpa; mancata instaurazione del contraddittorio procedimentale; incompetenza dirigenziale all’emanazione del provvedimento. Si lamenta inoltre un eccesso di potere per falsa presupposizione per difformità tra i mappali elencati nel provvedimento di ordinanza e quelli evidenziati nel verbale (atto presupposto) del Corpo Forestale.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

Il Collegio affronta preliminarmente la questione della natura giuridica del provvedimento di rimozione dei rifiuti abbandonati, escludendo che il medesimo possa configurarsi come ordinanza contingibile e urgente ai sensi degli artt. 50 o 54 del T.U. degli Enti locali. La ragione risiede nel fatto che “il potere sotteso a tali ultimi provvedimenti ha necessariamente contenuto atipico e residuale e può essere esercitato (…) solo quando specifiche norme di settore non conferiscano il potere di emanare atti tipici per risolvere la situazione emergenziale”. Nel caso di specie, al contrario, l’art. 192 prevede un ordinario e tipizzato potere di intervento dell’autorità amministrativa, che esclude in radice la necessità di servirsi di provvedimenti extra ordinem, cui è consentito far ricorso – come unanimemente asseverato da giurisprudenza e dottrina – solo in ipotesi residuali.

Circa la competenza all’emissione dell’atto, una volta riconosciutane l’ordinarietà, il TAR Lecce nega che essa spetti al dirigente, risultando affidata per espressa volontà di legge al Sindaco dell’ente locale. Il comma 5 dell’articolo 107 del TUEL – che “trasferisce” alla dirigenza il potere di adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi originariamente di competenza degli organi politici – va infatti coordinato con il precedente comma 4, ai sensi del quale “le attribuzioni dei dirigenti (…) possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative”. Nella circostanza la deroga espressa sarebbe da rinvenire nel richiamo al Sindaco contenuto nella norma speciale introdotta dal legislatore del Codice dell’Ambiente del 2006.

Anche la doglianza relativa alla mancata verifica della responsabilità a titolo (perlomeno) di colpa risulta fondata: richiamando corposa giurisprudenza (Cons. St. n. 136/2005, n. 4061/2008 e aa.) il Collegio osserva che, come si evince dalla lettura dello stesso art. 192, “l’imputabilità delle condotte di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul suolo in capo al proprietario del bene presuppone necessariamente l’accertamento in capo a quest’ultimo di un comportamento doloso o colposo, non ravvisando la disposizione in esame un’ipotesi legale di responsabilità oggettiva o per fatto altrui” – ipotesi che, nel nostro ordinamento, costituiscono eccezioni al principio della responsabilità colpevole. In sintesi, è necessario che, di volta in volta, l’amministrazione verifichi concretamente “attraverso un’istruttoria completa se sussistono profili di responsabilità a carico del proprietario e ne dia conto in un’esauriente motivazione”: in difetto di comportamenti omissivi caratterizzati da colpa la mera titolarità dei beni non basta dunque a fondare la responsabilità, con conseguente illegittimità dell’atto emanato in carenza dei menzionati presupposti.

Per ragioni di completezza il TAR esamina gli ulteriori motivi di ricorso, riconoscendoli entrambi fondati: in particolare, conferma la doverosità della comunicazione di avvio del procedimento, in assenza della quale viene meno la facoltà, per l’interessato, di “interloquire circa la sussistenza dei presupposti posti alla base del provvedimento”.


CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

La sentenza in oggetto, senz’altro pregevole per la chiarezza che la contraddistingue, offre – pur nella sua estrema sinteticità – interessanti spunti di approfondimento all’interprete. Le tematiche toccate (appena sfiorate, verrebbe da dire) dal TAR salentino sono infatti molteplici: il riferimento, in particolare, è alle ordinanze sindacali e alla loro incerta classificazione, al concetto di urgenza, al riparto di funzioni tra organi e – nell’ambito del procedimento amministrativo – alle regole sulla comunicazione di avvio del procedimento.

Com’è noto il termine “ordinanza”, nel diritto nazionale, non assume un significato univoco: facendo esclusivo riferimento alla materia pubblicistica si può osservare come la categoria ricomprenda tanto provvedimenti dal contenuto tipizzato ex lege (le c.d. ordinanze ordinarie) quanto atti atipici, adottabili come extrema ratio al verificarsi di situazioni eccezionali. I primi, puntualmente previsti da disposizioni di legge, non possono discostarsi dallo schema normativo: sono atti necessitati, con cui far fronte a situazioni emergenziali secondo modalità prefissate. Le c.d. ordinanze di necessità e urgenza, invece, la cui disciplina è stata delineata nel corso dei decenni da dottrina e giurisprudenza, possono addirittura derogare alla legge vigente, costituendo la risposta difensiva dell’ordinamento all’appalesarsi di circostanze eccezionali – una risposta, per così dire, “su misura” e dunque necessariamente creativa, pensata di volta in volta come l’unica idonea a ripristinare una relativa normalità.

Senza dilungarsi sull’evoluzione giurisprudenziale dell’istituto, scandita da importanti pronunce della Corte Costituzionale, in questa sede ci si limita a rilevare che il potere sindacale di ordinanza extra ordinem era riconosciuto al sindaco già in età monarchica, ed è stato espressamente ribadito dal riformatore del 1990. L’art. 38, comma 2, della Legge 142/90 assegna(va) infatti al Sindaco, quale ufficiale del Governo, la competenza ad adottare “con atto motivato e nel rispetto  dei  principi  generali  dell'ordinamento  giuridico, provvedimenti contingibili e urgenti in materia di sanità ed igiene, edilizia e polizia locale al fine di  prevenire ed eliminare  gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini (…)”. Tre brevi annotazioni: in primo luogo merita sottolineatura l’utilizzo dell’aggettivo «contingibile» - che letteralmente significa «che può accadere imprevedibilmente» - anziché del quasi sinonimo «necessitato», dai contorni più sfumati, che non fa risaltare l’elemento dell’imprevedibilità del pericolo. Il secondo elemento d’interesse è costituito dalla scelta di affidare detto potere al Sindaco non in quanto rappresentante della comunità, bensì nel ruolo di ufficiale del Governo investito di competenze statali. Infine, giova evidenziare l’ampiezza della previsione: la minaccia all’incolumità dei cittadini può provenire dalle fonti più diverse (naturali ed umane).

La norma, in sede di recepimento nel T.U. 267/2000, subisce una modifica contenutistica (art. 54, comma 2) che si concretizza nell’espunzione delle quattro materie precedentemente individuate, due delle quali (le “emergenze sanitarie o di igiene pubblica”) trovano spazio nell’art. 50, comma 5, pur esso riferito ad ordinanze contingibili ed urgenti che il sindaco emana, però, in qualità di “rappresentante della comunità locale”. Nel clima nuovo che porterà all’approvazione della Legge Costituzionale 3/2001 si valorizza quindi la dimensione autonomistica degli enti, trasferendo – almeno sulla carta – talune competenze dallo Stato al Comune.

I successivi rimaneggiamenti al testo dell’art. 54 (e l’inevitabile intervento della Consulta con sentenza n. 115/2011) non apportano sostanziali variazioni ad un quadro in cui il primo cittadino esercita poteri di ordinanza extra ordinem nella duplice veste di capo dell’amministrazione locale e di rappresentante del Governo. La coerenza del sistema e, per l’effetto, la corretta applicazione delle norme vengono tuttavia messi a rischio da una serie di previsioni fra loro mal coordinate: si fa riferimento all’art. 107, comma 5, del TUEL, ai sensi del quale le disposizioni che conferiscono al sindaco l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi “si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti” salvo quanto previsto dagli artt. 54 e 50, comma 3, nonché a specifiche disposizioni di settore che – talvolta senza neppure indicare il carattere ordinario o straordinario dell’atto - prevedono l’emanazione di ordinanze da parte del sindaco stesso.

Tra le discipline settoriali spicca, non solo ai fini della presente trattazione, il D. Lgs. 152/2006 (Codice dell’ambiente), che contiene due articoli di particolare interesse, il 191 e il 192. La prima norma stabilisce, tra l’altro, che “qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente, e non si possa altrimenti provvedere, (…) il Sindaco” possa (rectius: debba) emettere, nell'ambito delle sue competenze, “ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente.” Nessun dubbio sussiste sul fatto che il legislatore abbia inteso prevedere un potere di ordinanza extra ordinem; resta da chiarire se l’ipotesi sia riconducibile alla fattispecie di cui all’art. 54 TUEL – nel cui ambito applicativo non c’è spazio per intromissioni della dirigenza comunale, visto che il Sindaco opera come organo statale - o costituisca invece specificazione del citato articolo 50, comma 5. Sul punto, il riferimento alla salute pubblica e quello alle rispettive competenze di Presidente della Giunta regionale, Presidente della provincia e Sindaco inducono a propendere per la seconda soluzione. Stando così le cose, si dovrebbe concludere che, a legislazione vigente, l’articolo 54, comma 4, faccia esclusivo riferimento alle materie di ordine e sicurezza pubblici e che, di conseguenza, la formula “incolumità pubblica e sicurezza urbana” sia nient’altro che un’endiadi, con l’incolumità in funzione di residuato. Questa ricostruzione cozza tuttavia con il disposto del comma 6 (ex comma 2bis aggiunto al citato articolo 38 dalla L. 265/1999), che conferisce al Sindaco poteri di ordinanza “governativi” per fronteggiare emergenze legate al traffico, all’inquinamento o a semplici nevicate. Invero, la questione non è di particolare rilevanza pratica: vista la natura straordinaria delle ordinanze contingibili ed urgenti è escluso che esse possano venir considerate “atti di gestione” o che vadano ricomprese tra gli “atti o provvedimenti amministrativi” (ordinari) cui fa riferimento l’art. 107, sebbene quest’ultimo, curiosamente, richiami dell’art. 50 il solo comma 3; in secondo luogo, una potestà esplicitamente conferita ad un organo in via eccezionale dalla legge non si presta ad interpretazioni di sorta.

Maggiori difficoltà pone il successivo art. 192, che vieta l’abbandono o il deposito di rifiuti sul suolo e nel suolo o l’inquinamento delle acque: in caso di violazione il Sindaco è tenuto ad ordinare al responsabile lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dei luoghi. L’obbligo grava anche sul proprietario del terreno e sugli eventuali titolari di diritti reali o di locazione “ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa”. Si osserva di sfuggita che il richiamo alla colpevolezza del proprietario/titolare integra una deroga alla disciplina generale sulla responsabilità (oggettiva) del custode di cui all’art. 2051 cod. civ.; sotto altro aspetto, con riferimento alla natura dell’ordinanza non si può che concordare con il TAR Lecce, che giustamente la annovera tra quelle ordinarie (v. anche Cons. St. sez. V n. 6366/2007): come si diceva, la tipizzazione o meno del suo contenuto da parte del legislatore determina l’inclusione del provvedimento nel sottoinsieme degli atti necessitati o, al contrario, in quello delle ordinanze extra ordinem. Appurata la natura ordinaria del potere/dovere sindacale, si rileva che l’art. 19, comma 1, del D.L. 95/2012 ricomprende la gestione dei rifiuti fra le funzioni fondamentali dei Comuni: nella fattispecie, quindi, il Sindaco agisce in via ordinaria come vertice dell’amministrazione locale.

L’interrogativo da porsi è il seguente: perché dunque non trova applicazione il disposto dell’articolo 107, comma 5, ampliativo delle competenze dirigenziali? Il TAR offre una soluzione pragmatica, basata sul criterio di specialità. In concreto l’articolo 192, norma speciale, è entrato in vigore successivamente al TUEL – i criteri cronologici e di specialità, in aggiunta al dato letterale, fondano la competenza del Sindaco. Quid iuris, però, se la disposizione fosse stata anteriore? Secondo chi scrive, la lettera della norma è “meno imperativa” ed univoca rispetto alla limpida previsione dell’articolo 191, che in più si riferisce ad un potere extra ordinem sottratto alla dirigenza: da qui la sostenibilità in astratto, nonostante la previsione – richiamata in sentenza - dell’articolo 107, comma 4 (“Le attribuzioni dei dirigenti, in applicazione del principio di cui all'art. 1, comma 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative”), di un subentro nelle competenze da parte degli incaricati della gestione.

In ogni caso, nulla osta a che strumenti ordinari adottabili dal Sindaco in qualità di capo dell’amministrazione locale siano “attribuiti alla dirigenza dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal sindaco” (art. 107, comma 3, lett. i).

Da ultimo, va considerato il profilo dell’applicabilità o meno alle ordinanze ex art. 192 dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento. Sulla scorta di una giurisprudenza ormai consolidata (v. anche TAR Basilicata, sent. 561 dd. 26/08/14), il collegio pugliese ha dato al quesito un’ineccepibile – ancorché laconica - risposta affermativa. Il combinato disposto degli artt. 7 e 13 della Legge 241/1990 individua le evenienze in cui la comunicazione non va effettuata: tra i casi si annovera l’urgenza, che deve essere qualificata sia da un punto soggettivo (non deve essere stata determinata, cioè, da inadempienze dell’amministrazione) che oggettivo (va motivata in maniera pregnante con riferimento alle esigenze concrete). La previsione dell’art. 192, comma 3, è in effetti inequivocabile: gli accertamenti vanno effettuati “in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo.” Se la regola è quella del contraddittorio si deve ritenere che il disposto di cui all’art. 7 trovi necessaria applicazione, per lo scontato motivo logico che la comunicazione è finalizzata all’avvio di un dialogo tra amministrazione e soggetti coinvolti nel procedimento. Più in generale, è lecito affermare che la comunicazione personale non potrà essere richiesta laddove le circostanze impongano l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente, di cui l’urgenza – comunque da motivare con particolare adeguatezza – è indefettibile presupposto; laddove si utilizzino strumenti ordinari, invece, toccherà valutare la situazione concreta alla luce della (eventuale) disciplina specifica.

 

 

 

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