Il riparto di giurisdizione in ordine alle domande risarcitorie da occupazione iniziata dopo la d.p.u. e proseguita nonostante la sua sopravvenuta inefficacia: le sezioni unite affermano la giurisdizione esclusiva del G.A.

Cassazione civile Sez. Unite, ordinanza 27 maggio 2015, n. 10879

Rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto dà luogo a una controversia riconducibile in parte direttamente ed in parte mediatamente ad un provvedimento amministrativo, la domanda di risarcimento per i danni che si pretendono conseguiti ad una occupazione iniziata dopo la dichiarazione di pubblica utilità, in virtù di un decreto di occupazione d’urgenza, e proseguita anche dopo la sua  sopravvenuta inefficacia.

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 6685-2014 proposto da:
 

(OMISSIS) S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell'avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende, per delega in calce al ricorso


contro
 

Comune di OMISSIS, (OMISSIS) s.p.a. in liquidazione, (OMISSIS) s.p.a. in liquidazione;

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 2061/2012 del TRIBUNALE di Civitavecchia;

 

RITENUTO IN FATTO E IN DIRITTO

 

 che, con citazione del 27 giugno  3 luglio 2012, la s.r.l. … conveniva in giudizio, innanzi al Tribunale di Civitavecchia, il Comune di …, la s.p.a. … e la s.p.a. …, chiedendo la condanna della s.p.a. Interporto alla restituzione ed alla riduzione in pristino di un’area di sua proprietà, oggetto dell’occupazione d’urgenza disposta con decreto del 25 luglio 2005, nonché la condanna di tutti i convenuti in solido al risarcimento dei danni per il pregiudizio ad essa arrecato con l’occupazione del terreno ed il suo deterioramento;
 che la società attrice deduceva quanto segue: a) il Comune di … aveva delegato la s.p.a. … all’esercizio di poteri di esproprio per la realizzazione della piattaforma logistica dell’aeroporto di Fiumicino; b) alla s.p.a. … era succeduta la s.p.a. …; c) la procedura di espropriazione non si era conclusa con l’adozione del decreto di esproprio nei termini previsti dall’art. 13 del d.p.r. n. 327/2001, richiamato dall’art. 5 dell’atto di delega intercorso tra il Comune e la s.p.a. …; pertanto, il decreto di occupazione di urgenza del 25 luglio 2005 era decaduto; d) l’area in questione (individuata nel Catasto di Fiumicino come part. 36 del foglio 723) non risultava tra le particelle interessate al progetto dell’interporto ed individuate con l’elenco contenuto nella convenzione urbanistica sottoscritta il 17 aprile 2003 dal Comune e dalla … e nelle successive integrazioni del 17 settembre 2005 e dell’8 novembre 2007, sottoscritte dal Comune e dalla società …; pertanto, l’attività ablatoria era stata svolta in assenza dei necessari presupposti di fatto e di diritto e perciò in carenza di potere; e) l’area, sulla quale non era stata eseguita alcuna opera ed erano stati soltanto depositati materiali, doveva essere restituita all’attrice in quanto oggetto di una occupazione usurpativa; l’attrice, inoltre, aveva diritto alla riduzione in pristino ed al risarcimento dei danni patiti;
 che la … e l’… si costituivano eccependo la carenza di giurisdizione del giudice ordinario in quanto la controversia riguardava il risarcimento dei danni derivanti da provvedimenti riconducibili ai poteri ablatori riconosciuti alla P.A. dagli artt. 43 e 44 del t.u. n. 327/2001 e dall’art. 3 della legge n. 166/2002 e delegati alla …; inoltre, contrariamente a quanto dedotto dall’attrice, la soggezione del terreno di proprietà della stessa al vincolo di pubblica utilità preordinato all’esproprio era ricavabile dal tenore della delega conferita alla …;
 che la s.r.l. … propone regolamento preventivo per sentire dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario, deducendo che il mancato riferimento alla particella di sua proprietà negli atti (convenzione dei 2003 e successive integrazioni) che disciplinavano la procedura espropriativa de qua e la sopravvenuta inefficacia del decreto di occupazione di urgenza non consentivano di ricondurre la fattispecie all’esercizio di un potere amministrativo;

che il Comune, la … e l’… non hanno svolto attività difensiva;
 che la dichiarazione di pubblica utilità risulta dall’atto di delega intercorso in data 21 gennaio 2005 tra il Comune e la …, ove alle opere relative alla realizzazione dell’Interporto di Roma Fiumicino è attribuito carattere di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza ed ove, contrariamente a quanto assume l’attrice, tra le aree interessate alla realizzazione dell’opera è stato compreso anche il terreno de quo;
 che dallo stesso atto di delega risulta la fissazione del termine per il compimento delle espropriazioni mediante il richiamo dell’art. 13 del d.p.r. n. 327/2001, secondo cui, in mancanza di una diversa indicazione nel provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità, «il decreto di esproprio può essere emanato entro il termine di cinque anni, decorrente dalla data in cui diventa efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità dell’opera»;
 che, pertanto, alla data di proposizione della domanda (27 giugno 2012) il termine di cinque anni era decorso senza che fosse stato emesso il decreto di esproprio e senza che fosse intervenuta una proroga dei termine; conseguentemente, ai sensi del sesto comma del citato art. 13 la dichiarazione di pubblica utilità era divenuta inefficace;
 che, ai sensi del primo comma dell’art. 53 del d.p.r. n. 327/200 come sostituito dal d. Igs. n. 104/2010, in materia di espropriazioni per pubblica utilità «la tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo è disciplinata dal codice del processo amministrativo», il cui art. 133, comma 1 lett. g), stabilisce che «sono devolute alla giurisdizione esclusiva dei giudice amministrativo» «le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione dei giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o abiativa»;
 che con la formulazione del citato art. 133 il legislatore ha preso atto della sentenza n. 191/2006 con la quale la Corte costituzionale aveva dichiarato l’illegittimità dell’originario testo del primo comma dell’art. 53 dei d.p.r. n. 327/2001 «nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a “i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati”, non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere»;
 che nella citata sentenza n. 191/2006 la Corte costituzionale, riaffermando i principi già enunciati con la sentenza n. 204/2004, ha precisato che «deve ritenersi conforme a Costituzione la devoluzione alla giurisdizione esclusiva dei giudice amministrativo delle controversie relative a “comportamenti” (di impossessamento del bene altrui) collegati all’esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere, laddove deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima la devoluzione alla giurisdizione esclusiva di “comportamenti” posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto>>;
 che, in tema di occupazione di un fondo di proprietà privata sulla base di una dichiarazione di pubblica utilità divenuta inefficace per l’inutile decorso dei termini previsti per l’esecuzione dell’opera pubblica e per l’emissione del decreto di esproprio, ipotesi ricorrente nella specie, questa Corte in passato ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario per le domande risarcitorie e restitutorie fondate sulla predetta occupazione (Cass. s.u. 16 luglio 2008, n. 19501; Cass. s.u. 23 dicembre 2008, n. 30254);
 che tale orientamento deve essere rivisto in considerazione della espressa estensione della giurisdizione esclusiva dei giudice amministrativo alle controversie, in materia di espropriazioni per pubblica utilità, relative a comportamenti «mediatamente» riconducibili all’esercizio di un pubblico potere;
 che tale mediata riconducibilità non può essere ravvisata soltanto quando la pubblica amministrazione esercita un pubblico potere «avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici» (per tale testuale, ma non necessariamente esclusiva, indicazione v. Corte cost. n. 204/2004), poiché l’avverbio “mediatamente” viene utilizzato dalla norma anche con riferimento ai comportamenti, il cui connotato caratteristico non è quello di essere “strumenti intrinsecamente privatistici”;
 che, in particolare, la riconducibilità all’esercizio di un pubblico potere sussiste anche quando l’occupazione inizia, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, in virtù di un decreto di occupazione d’urgenza, e prosegue dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità; anche in questo caso, infatti, ricorre l’elemento che questa Corte ha indicato come decisivo per l’affermazione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e cioè il concreto esercizio del potere ablatorio, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, pur se poi l’ingerenza nella proprietà privata e la sua utilizzazione siano avvenute senza alcun titolo che le consentiva (Cass. s.u. ord. 29 marzo 2013, n. 7938; Cass. s.u. ord. 16 dicembre 2013, n. 27994).

Nel caso descritto, infatti, l’apprensione del terreno è certamente avvenuta in virtù di un provvedimento (il decreto di occupazione di urgenza) anche se lo stesso è rimasto, poi, travolto dalla sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità; ma anche il successivo comportamento della pubblica amministrazione che omette di restituire il bene, pur dopo l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, si deve connettere, ancorchè mediatamente, a quel provvedimento, senza il quale non vi sarebbe stata apprensione e, quindi, neppure la mancata restituzione. Né si può immaginare, in considerazione della necessità di privilegiare soluzioni interpretative che, in aderenza ai principi del giusto processo realizzino economie processuali (ex plurimis Cass. s.u. 18 febbraio 2014, n. 3773; Cass. s.u. 26 gennaio 2011, n. 1764), ad una giurisdizione differenziata quanto al danno da apprensione e quanto al danno da mancata restituzione;
 nel senso di una estensione della giurisdizione esclusiva si era dei resto pronunziata la citata Cass. s.u. 27994/2013 (non massimata) che, seppure pronunziando con riferimento ad una fattispecie di c.d. sconfinamento (realizzazione dell’opera su terreni diversi o più estesi di quelli considerati dai provvedimenti di approvazione del progetto), aveva più in generale affermato che «rientrano nella giurisdizione esclusiva dei giudice amministrativo … le occupazioni illegittime … in cui l’esercizio del potere si è manifestato con l’adozione della dichiarazione di p.u., pur se poi l’ingerenza nella proprietà privata e/o la sua utilizzazione nonché la sua irreversibile trasformazione sono avvenute senza alcun titolo che le consentiva, ovvero malgrado detto titolo (ad esempio, il decreto di espropriazione) sia stato annullato dalla stessa autorità amministrativa che lo ha emesso oppure dal giudice amministrativo (Cass. 16093/2009; 26798/2008; 14794/2007; 7256/2007). Nonché quelle in cui la dichiarazione di p.u. sia stata emessa e successivamente annullata in sede amministrativa o giurisdizionale perché anche in tal caso si è in presenza di un concreto riconoscibile atto di esercizio dei potere, pur se poi lo stesso si è rivelato illegittimo e per effetto dell’annullamento ha cessato retroattivamente di esplicare i suoi effetti»;

che, in conclusione, si deve affermare il seguente principio di diritto: «rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto dà luogo ad una controversia riconducibile in parte direttamente ed in parte mediatamente ad un provvedimento amministrativo, la domanda di risarcimento per i danni che si pretendono conseguiti ad una occupazione iniziata, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, in virtù di un decreto di occupazione d’urgenza e proseguita anche dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità»;
 che ricorrono giusti motivi, in considerazione della parziale novità dell’affermato principio, per compensare le spese dei regolamento.


P.Q.M.

dichiara la giurisdizione dei giudice amministrativo;

rimette le parti innanzi al T.A.R. competente;

compensa le spese del regolamento.

 

Così  deciso alla camera di consiglio del 14 aprile 2015.

Depositata in Cancelleria il 27 maggio 2015.

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

La sentenza in epigrafe concorre a definire il perimetro della giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di espropriazione per pubblica utilità.

Con precipuo riferimento alla fattispecie in esame, ovvero di occupazione iniziata dopo la d.p.u. (in forza di un decreto di occupazione d’urgenza) e proseguita anche dopo la sua sopravvenuta inefficacia, le Sezioni Unite affermano la giurisdizione del G.A ex art 133, comma 1°, lett. g) c.p.a. in ragione della qualificabilità del contegno della P.A. come comportamento mediatamente riconducibile all’esercizio del potere.

Invero, evidenzia il Collegio, il contegno dell’Amministrazione che omette di restituire il bene, pur dopo la sopravvenuta inefficacia della d.p.u., non costituisce un “mero comportamento”, essendo esplicativo del potere pubblicistico della P.A. manifestatosi con il provvedimento (decreto di occupazione d’urgenza) in forza del quale l’occupazione è avvenuta.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

Il giudizio è stato promosso da una società, titolare di un’area oggetto di occupazione d’urgenza, nei confronti di un’Amministrazione comunale e di una società delegata all’esercizio dei poteri espropriativi, al fine di ottenere la restituzione e la riduzione in pristino del bene, nonché il risarcimento per i nocumenti cagionati dall’occupazione del terreno e dal suo deterioramento.

Avendo i convenuti eccepito il difetto di giurisdizione del G.O., la medesima società ha proposto regolamento preventivo onde sentire dichiarare la giurisdizione ordinaria; a tale scopo, ha dedotto la sopravvenuta inefficacia del decreto di occupazione d’urgenza e, così, l’estraneità della fattispecie all’esercizio del potere pubblicistico della P.A.

Nel definire la questione del riparto di giurisdizione, le Sezioni Unite hanno tratto le mosse dalla constatazione che, alla data di proposizione della domanda giudiziale, il termine di 5 anni ex art. 13 D.P.R. n. 327/2001 fosse decorso senza l’adozione del decreto di esproprio e senza l’intervento di  una proroga dei termini, con conseguente sopravvenuta inefficacia della d.p.u. ai sensi dell’art. 13 D.P.R. n. 327/2001.

Tale circostanza ha assunto un rilievo fondamentale nella valutazione del Collegio che, richiamando le coordinate tracciate dalla giurisprudenza in materia di giurisdizione esclusiva, ha parzialmente disatteso i precedenti arresti intervenuti sul punto (Cass. Sez. Un. n. 19501/2008; idem, n. 30254/2008).

Com’è noto, l’art. 133, comma 1 lett. g) c.p.a. devolve alla giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie aventi a oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio del potere delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del G.O.  per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità.

La norma recepisce i dicta della Consulta che, con la nota sentenza n. 191/2006, ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 53, comma 1 D.P.R. n. 327/2001 laddove non escludeva dalla giurisdizione esclusiva del G.A. i comportamenti delle amministrazioni e dei soggetti equiparabili, che non fossero riconducibili nemmeno mediatamente all’esercizio di un pubblico potere.

Ebbene, proprio muovendo dalla nozione di “comportamento mediatamente riconducibile all’esercizio del potere”, i Giudici sono giunti all’esito di ricondurre nell’ambito della giurisdizione esclusiva  le domande risarcitorie e restitutorie che, come nella fattispecie, siano connesse ad una occupazione fondata su una d.p.u. inefficace per l’inutile decorso dei termini previsti per l’esecuzione dell’opera pubblica e per l’emissione del decreto di esproprio.

Invero – si legge in sentenza – “(…) anche in questo caso ricorre l’elemento che questa Corte ha indicato come decisivo per l’affermazione della giurisdizione esclusiva del G.A.  e cioè il concreto esercizio del potere ablatorio, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, pur se poi l’ingerenza nella proprietà privata e la sua utilizzazione siano avvenute senza alcun titolo che lo consentiva”.

A sostegno di siffatta impostazione, le Sezioni Unite hanno richiamato una recente pronuncia (v. SS.UU. ord. n. 27994/2013), espressasi nel senso di reputare che l’adozione della d.p.u., in quanto manifestazione del potere amministrativo, sia suscettibile di radicare la giurisdizione esclusiva del G.A., anche quando la d.p.u. sia successivamente annullata in sede amministrativa o giurisdizionale o, ancora, nell’ipotesi in cui l’ingerenza nella proprietà privata sia avvenuta senza alcun titolo che la consentisse o nonostante l’annullamento di detto titolo (ad es. il decreto di esproprio).

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

La sentenza in commento interviene a comporre il contrasto giurisprudenziale sorto in ordine al riparto di giurisdizione per le controversi risarcitorie aventi a oggetto una peculiare ipotesi di occupazione illegittima, quale è quella preceduta da dichiarazione di pubblica utilità, tuttavia non seguita dalla tempestiva adozione del decreto di esproprio e, quindi, venuta meno ex lege con effetto retroattivo.

L’analisi del tema non può non trarre le mosse dal dato normativo.

Sul punto, vengono in considerazione, non solo, com’è ovvio, l’art. 133, comma 1°, lett. g) c.p.a., laddove attribuisce alla giurisdizione esclusiva del G.A.  le controversie aventi ad oggetto anche i comportamenti mediatamente riconducibili all’esercizio di un pubblico potere in materia di espropriazione per pubblica utilità, ma altresì, l’art. 7 c.p.a. che, nel perimetrare la giurisdizione amministrativa, devolve a quella esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere.

Dal raffronto tra le norme emerge con tutta evidenza la necessità di definire cosa debba intendersi per “comportamento mediatamente riconducibile all’esercizio del potere”.

Posto che ci si muove nell’ambito nella giurisdizione esclusiva, un valido sostegno, nell’interpretazione delle suddette norme, è offerto dalle coordinate ermeneutiche tracciate dalla Corte Costituzionale per definire i connotati delle “particolari materie” di cui all’art. 103 Cost. che, limitatamente a queste, attribuisce agli organi della giustizia amministrativa la cognizione in ordine a diritti soggettivi. D’altronde, l’art. 44, comma 2, lett. b) n. 1) della legge delega n. 69/2009, ha affidato al Governo il compito di riordinare le norme vigenti sulla giurisdizione del giudice amministrativo, imponendo che il riassetto del processo si adeguasse alla giurisprudenza della Corte Costituzionale e delle giurisdizioni superiori.

Ovviamente il pensiero corre alla storica pronuncia del 6 luglio 2004 n. 204 (nel cui solco si è poi inserita la succitata sentenza n. 191/2006), a tenore della quale “il Legislatore ben potrebbe ampliare l’area della giurisdizione esclusiva purché lo faccia con riguardo a materie (in tal senso particolari) che, in assenza di tale previsione, contemplerebbero pur sempre, in quanto vi opera la pubblica amministrazione-autorità, la giurisdizione generale di legittimità: con il che, da un lato, è escluso che la mera partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio sia sufficiente perché si radichi la giurisdizione del giudice amministrativo e, dall’altro, è escluso che sia sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perché questa possa essere devoluta al giudice amministrativo”.

Ebbene, alla luce di queste indicazioni, è possibile interpretare la nozione di “comportamento mediatamente riconducibile all’esercizio del potere”, di cui alle menzionate norme del c.p.a., che sovente ha destato dubbi interpretativi, specie nell’ambito delle occupazioni illegittime poste in essere dalla pubblica Amministrazione.

Come è stato autorevolmente osservato, nel pensiero dei giudici costituzionali il  “comportamento”, quello cioè di cui il giudice amministrativo non deve occuparsi, non è il “non atto”, ma l’intervento non autoritativo dell’Amministrazione; sicché, occorre discernere i comportamenti in senso stretto (sottratti alla cognizione del G.A.)  e i comportamenti “amministrativi”, per tali essendo intese quelle condotte della P.A. non destinate a sfociare  nell’adozione di un atto e ciononostante legate a filo doppio all’esercizio del potere.

Avvalendosi di tale linea interpretativa, la giurisprudenza suole distinguere, nell’ambito delle occupazioni illegittime della P.A., quelle cd. “appropriative”  e quelle cd. “usurpative” (pure o spurie), a seconda che sia o meno adottata la dichiarazione di pubblica utilità.

Occorre puntualizzare come la suddetta distinzione abbia ormai valenza meramente descrittiva, avendo la più recente giurisprudenza chiarito e ribadito che l’occupazione e la manipolazione del bene immobile di un privato da parte dell’Amministrazione si configurano, indipendentemente dalla sussistenza o meno di una dichiarazione di pubblica utilità, come un illecito di diritto comune, che determina non il trasferimento della proprietà in capo all’Amministrazione, ma solo la responsabilità di questa per i danni (v. Cass. civ. Sez. Un. 19 gennaio 2015, n. 735).

Nondimeno, la sussistenza di una valida ed efficace d.p.u. condiziona sensibilmente la questione del riparto di giurisdizione.

Invero, la giurisprudenza, sia del Consiglio di Stato che delle Sezioni Unite, è concorde nel devolvere al G.O. le domande di ristoro per i pregiudizi conseguenti ad occupazione (cd. “usurpativa pura”) mai preceduta  da dichiarazione di pubblica utilità  e al G.A. le fattispecie di occupazione usurpativa cd. “spuria”, preceduta da d.p.u. poi annullata in sede amministrativa o giurisdizionale.

Siffatta impostazione si fonda sul rilievo secondo cui la d.p.u. manifesta e rende concretamente riconoscibile il potere pubblicistico della P.A., anche quando l’atto di esercizio del potere successivamente si riveli illegittimo e cessi retroattivamente di esplicare i suoi effetti.

Tale considerazione, ormai invalsa in giurisprudenza, spiega perché, in caso di assoluto difetto della d.p.u., la giurisdizione debba radicarsi innanzi al G.O., mentre, allorché sopravvenga il suo annullamento in sede amministrativa o giurisdizionale, nulla osta al riconoscimento della giurisdizione esclusiva del G.A. D’altronde, come chiarito dall’Adunanza plenaria con la pronuncia n. 9/2007 e, più di recente, da Sez. Unite ordinanza n. 27994/2013, “gli effetti conseguenti alla pronuncia demolitoria non sembrano poter travolgere a posteriori il nesso funzionale che ha comunque legato l’attività dell’Amministrazione alla realizzazione del fine di interesse collettivo individuato all’origine”.

Numerose incertezze interpretative in punto di giurisdizione sono invece sorte con riguardo alla diversa fattispecie in cui la d.p.u. sia priva dei termini iniziali e finali della procedura di esproprio, nonché di inizio e compimento dell’opera pubblica.

In ordine a tale ipotesi, è riscontrabile una profonda divergenza tra l’orientamento del Consiglio di Stato e quello accolto dalle Sezioni Unite.

Invero, queste ultime sono inclini a qualificare l’omessa apposizione dei suddetti termini come causa di nullità della d.p.u. e, conseguentemente, a rimettere la giurisdizione al G.O., stante l’asserita carenza di potere in concreto della pubblica Amministrazione per violazione di un presupposto di esercizio del potere (da ultimo v. Cass. civ. Sez. Un. ord. n. 3661/2014: “Nelle ipotesi in cui non vi sia l'iniziale dichiarazione di pubblica utilità o la stessa sia affetta da radicale nullità, per mancata indicazione dei termini di (inizio e) compimento dell'opera, che sono condizione dell'attribuzione alla pubblica amministrazione del potere espropriativo, deve essere ascritta alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia instaurata dal proprietario di un fondo occupato dall'amministrazione per l'esecuzione di un'opera il cui progetto sia stato approvato senza indicazioni dei termini di inizio e compimento dei lavori e della procedura, verificandosi in tal caso una situazione di carenza di potere espropriativo, per cui l'occupazione effettuata sul suolo privato costituisce mero comportamento materiale”).

Ebbene, siffatta impostazione non è invece accolta dalla giurisprudenza amministrativa che, ripudiando la teoria della carenza di potere in concreto, concepisce il caso della dichiarazione di pubblica utilità senza termini come mera ipotesi di cattivo uso di potere, suscettibile di cognizione da parte del G.A. (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 11 gennaio 2008, n. 142; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 1 febbraio 2011, n. 187).

La tendenza di Palazzo Spada a dilatare i confini della giurisdizione esclusiva in contrasto con l’indirizzo più restrittivo delle Sezioni Unite, è emersa tempo addietro anche con riferimento alla diversa fattispecie della sopravvenuta inefficacia della d.p.u. per scadenza dei termini di cui all’art. 13, comma 6 D.P.R. n. 327/2001.

Nondimeno, in ordine a tale ipotesi, pare che il contrasto giurisprudenziale si sia definitivamente composto.

Invero, in passato il Giudice della nomofilachia, in distonia con la posizione ripetutamente espressa dalla Plenaria (su tutte v. Ad. Plen. n. 4/2005), reputava che rientrasse nella giurisdizione del G.O. la domanda di risarcimento del danno per illegittima protrazione dell’occupazione del suolo irreversibilmente asservito ad opera pubblica, senza previa adozione di decreto di esproprio entro i termini di scadenza della procedura ablatoria, attenendo a comportamento fattuale posto in essere in carenza sopravvenuta di potere (Cass. Sez. Un. 22 novembre 2004, n. 219449).

Successivamente, con un significativo reveriment, si è invece sostenuto che: “mentre è stata ritenuta appartenere alla giurisdizione ordinaria la domanda intesa alla restituzione d'un fondo occupato dopo che l'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità è scaduta (Sez. Un. 16 luglio 2008 n. 19501), è stato per contro affermato che appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le domande cui dà origine l'emissione di un decreto di espropriazione, pur esso sopravvenuto ad efficacia della dichiarazione di pubblica scaduta, ma quando l'occupazione e trasformazione dei fondi si sono consumate prima, com'è nel caso in esame, che ha come antefatto una dichiarazione di pubblica utilità non impugnata, nel cui quadro si è prodotto un fenomeno di occupazione appropriativa” (Cass. civ. Sez. Un. ord. n. 30254/2008; in tal senso, v. altresì Sez. un. 15 luglio 2008 n. 19500; 23 aprile 2008 n. 10444; 27 giugno 2007 n. 14794). 

Sicché, allo stato attuale, alcun dubbio interpretativo residua per l’ipotesi in cui l’esercizio del potere sia legittimo ed efficace nel momento in cui viene posto in essere il comportamento, anche se questo si protragga oltre il termine di efficacia della d.p.u., atteso che in tal caso si è certamente in presenza di un comportamento amministrativo.

Siffatta impostazione è confermata dalla pronuncia in commento laddove espressamente devolve alla giurisdizione esclusiva del G.A. la domanda risarcitoria per i danni che si pretendono conseguiti ad una occupazione iniziata dopo la d.p.u. e proseguita nonostante la sopravvenuta inefficacia della stessa.

Sebbene il revirement delle Sezioni Unite lasci evincere un progressivo allineamento con le posizioni del Consiglio di Stato, non può sottacersi come parte della giurisprudenza amministrativa sia orientata nel senso di ritenere che l’unica fattispecie su cui vi è giurisdizione del giudice ordinario sia quella di appropriazione del bene in totale assenza del provvedimento amministrativo (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 3 marzo 2011, n. 1375; in senso contrario, v. Cons. Stato, Sez. IV, n. 1750/2012, secondo cui “(…) le domande risarcitorie e restitutorie relative a fattispecie di occupazione usurpativa, intese come manipolazione del fondo di proprietà privata avvenuta in assenza della dichiarazione di pubblica utilità ovvero a seguito della sua sopravvenuta inefficacia, rientrano nella giurisdizione ordinaria”).

Il suddetto indirizzo pretorio è in sintonia con l’opinione di quanti hanno condivisibilmente sostenuto la necessità di intendere in senso più estensivo la nozione di “comportamento mediatamente riconducibile all’esercizio del potere”, guardando non all’atto, bensì al rapporto – pubblicistico o privatistico – in seno al quale si innesta il contegno della P.A.

Invero, non può revocarsi in dubbio che i comportamenti tenuti dall’Amministrazione dopo l’avvio del procedimento siano inscindibilmente connessi al potere autoritativo volto al perseguimento dell’interesse pubblico e non possano qualificarsi come meri contegni sganciati dall’esercizio della funzione pubblica.

Sebbene la pronuncia in commento concerna un’ipotesi di occupazione iniziata dopo la d.p.u. e proseguita anche dopo la sua sopravvenuta inefficacia, pare che con essa si compia un passo ulteriore verso tale prospettiva interpretativa, posto che testualmente si afferma la necessità di rimeditare l’orientamento espresso da Sez. Un. n. 19501/2008 e n. 30254/2008.

Resta allora da vedere se, recependo i richiami della dottrina e della giurisprudenza amministrativa, si perverrà alla riconduzione nell’alveo della giurisdizione ordinaria delle sole controversie aventi a oggetto occupazioni illegittime mai precedute da d.p.u., escludendovi anche il caso in cui quest’ultima difetti dei termini, sebbene ciò significhi rimeditare le consolidata posizione assunta dalla Cassazione in ossequio alla teoria della carenza di potere in concreto.

 

 

 

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