Il riparto di giurisdizione in materia di indennizzo ex art. 42-bis, D.P.R. n. 327/2001: dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 71/2015 cambia la posizione della giurisprudenza amministrativa. Cosa diranno le Sezioni Unite?

T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, Sez. I, 29 giugno 2015, n. 203 - Cass. Civ., Sez. VI, ord. 28 luglio 2015, n. 15816

Il ristoro previsto dall’art. 42-bis del T.U. espropri configura un indennizzo da atto lecito, sicché le controversie inerenti alla sua quantificazione devono essere devolute alla giurisdizione ordinaria ai sensi dell’art. 133, lett. g) c.p.a.

Invero, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 71/2015, ha chiarito che l’art. 42-bis descrive una procedura espropriativa semplificata nelle forme, ma complessa negli esiti, al termine della quale viene adottato un provvedimento che assorbe in sé sia la dichiarazione di pubblica utilità, che il decreto di esproprio; inoltre, con la sua emanazione la P.A. riprende a muoversi nell’alveo della legalità, esercitando una funzione amministrativa meritevole di tutela privilegiata in ragione degli scopi di pubblica utilità perseguiti, sebbene emersi successivamente alla consumazione di un illecito ai danni del soggetto ablato.

Pertanto, appare non più percorribile l’opzione ermeneutica, accolta dalla più recente giurisprudenza amministrativa (v. Cons. Stato, Sez. IV, n. 933/2014), alla cui stregua si tratterebbe di questioni risarcitorie devolute alla giurisdizione del G.A. Invero, perseverare nell’impostazione che qualifica l’atto di acquisizione sanante come espressione di un potere meramente rimediale di un illecito, significherebbe dare all’art. 42-bis una lettura totalmente contrastante con le conclusioni rassegnate dalla Consulta.

 

 

 

Il Collegio ritiene di investire le S.U. della decisione sul regolamento, che pone una serie di questioni di massima di particolare importanza, in ragione della sostanziale novità dell'art. 42-bis (che ha reintrodotto, ma in buona parte modificandolo, l'istituto della c.d. occupazione sanante già previsto dal precedente art. 43 del T.U. espropri, dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 293/2010 della Corte Costituzionale) e della necessità di individuare con certezza, in assenza di specifiche previsioni legislative, i mezzi di tutela giurisdizionale esperibili da chi intenda contestare nel quantum il provvedimento assunto, ai sensi di tale norma, dall’Amministrazione.

Il primo problema che si pone è quello di stabilire se l’azione proposta sia un’azione relativa alla “determinazione ed alla corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”, come tale spettante alla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi degli artt. 133, comma 1, lett. g) c.p.a. e 53, comma 1 del T.U. espropri, o se non abbia, quanto meno in parte, natura risarcitoria.

Nel caso in cui le S.U. dovessero affermare la giurisdizione del G.O. a conoscere delle controversie inerenti alla determinazione dell’indennizzo da acquisizione sanante, occorrerebbe chiedersi se, nell’assoluto silenzio della norma, il proprietario che ritenga sottostimato dall’Amministrazione il valore del bene acquisito, abbia a disposizione un’ordinaria azione di accertamento e di condanna della P.A. al pagamento dell’eventuale maggior somma dovutagli a titolo di indennizzo o se, invece, debba agire, ai sensi dell’art. 54 T.U. espropri, in via di opposizione alla stima, avanzando la domanda di rideterminazione dell’indennità alla Corte d’appello territorialmente competente.

 

 

 

 

T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, Sez. I, 29 giugno 2015, n. 203

N. 00203/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00201/2010 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 201 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
…S.p.a., rappresentata e difesa dall'avv. …, con domicilio eletto presso il suo studio in Parma, borgo S. Brigida, 1; 

contro

Comune di … rappresentato e difeso dall'avv. …, con domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura comunale in Parma, Strada Repubblica 1; 

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
… S.p.a., rappresentata e difesa dall'avv. …, con domicilio eletto presso il suo studio in Parma, borgo S. Brigida, 1; 

per la condanna

del Comune di … al risarcimento del danno da occupazione e irreversibile trasformazione, in assenza di decreto di esproprio, di un terreno di sua proprietà, in catasto del comune di San Lazzaro Parmense, al foglio 25, mappale 17 in parte, mappale 102 in parte, mappale 163 in parte e mappale 174 in parte, dell’estensione totale di circa mq. 2673, su cui il Comune ha realizzato la nuova viabilità est di Parma, II stralcio funzionale – collegamento alla tangenziale nord, opera dichiarata di pubblica utilità con atto della Giunta comunale n. 519 del 30 aprile 2003;

per l’annullamento della determinazione in data 17 luglio 2014 con cui il Comune ha disposto l’acquisizione sanante delle aree utilizzate ed ha determinato l’indennità dovuta in € 26.581,28 di cui € 16.232,15 per l’acquisizione e € 10.349,13 per l’occupazione, chiesto con motivi aggiunti.


 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Parma;

Viste le memorie difensive;

Visto l’atto di intervento;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Laura Marzano;

Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2015, i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe … S.p.a., cui nelle more del giudizio è subentrata (mediante atto di intervento) … S.p.a., ha chiesto la condanna del Comune di … al risarcimento del danno da occupazione e irreversibile trasformazione, in assenza di decreto di esproprio, di un terreno di sua proprietà, in catasto del comune di San Lazzaro Parmense, al foglio 25, mappale 17 in parte, mappale 102 in parte, mappale 163 in parte e mappale 174 in parte, dell’estensione totale di circa mq. 2673, su cui il Comune ha realizzato la nuova viabilità est di Parma, II stralcio funzionale – collegamento alla tangenziale nord, opera dichiarata di pubblica utilità con atto della Giunta comunale n. 519 del 30 aprile 2003.

Ha dichiarato di rinunciare alla restituzione dell’area stante l’avvenuta realizzazione dell’opera.

Il Comune di Parma si è costituito in giudizio evidenziando di aver avviato il procedimento per l’acquisizione sanante dell’area ai sensi dell’art. 42bis DPR 327/2001, poi effettivamente intervenuta con determinazione dirigenziale n. DD-2014-1270 in data 17 luglio 2014 con cui il Comune ha anche determinato l’indennità dovuta in € 26.581,28 di cui € 16.232,15 per l’acquisizione e € 10.349,13 per l’occupazione.

Con motivi aggiunti notificati il 12 settembre 2014 … S.p.a. ha impugnato la suddetta determinazione sia per vizi afferenti alla motivazione del provvedimento sia per criticità inerenti il quantum indennitario.

Con sentenza parziale n. 430 del 20 novembre 2014 la Sezione ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo, ha respinto i primi due motivi del ricorso per motivi aggiunti ed ha disposto verificazione ai fini della stima dell’indennità dovuta fissando, per la prosecuzione del giudizio l’udienza pubblica del 28 maggio 2015 e rinviando al definitivo la regolamentazione delle spese del giudizio.

In data 14 aprile 2015 il verificatore ha depositato la relazione di stima e la nota spese.

All’udienza pubblica del 28 maggio 2015, come verbalizzato, avendo il Collegio rilevato d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione in ordine agli aspetti indennitari alla luce della sentenza della corte costituzionale n. 71/2015 e ritenendo di porre tale questione a fondamento della decisione, le parti sono state invitate a discutere sul punto in contraddittorio ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a.; pertanto è stato loro assegnato termine fino al 15 giugno 2015 per il deposito di memorie ed è stata fissata l'udienza pubblica del 25 giugno 2015 per l’ulteriore trattazione.

Le parti hanno ritualmente depositato memorie con cui hanno espresso le rispettive considerazioni in punto di giurisdizione, sostenendo entrambe che, anche dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 71/2015, ogni questione inerente la determinazione dell’indennità prevista dall’art. 42 bis D.P.R. 327/2001 debba rientrare nella giurisdizione del giudice amministrativo.

All’udienza pubblica del 25 giugno 2015 la causa è stata trattenuta definitivamente in decisione.

2. La controversa questione relativa alla illegittima irreversibile trasformazione di un terreno di proprietà della ricorrente, sito nel comune di San Lazzaro Parmense, su cui il Comune ha realizzato la nuova viabilità est di Parma, II stralcio funzionale – collegamento alla tangenziale nord, giunge ora in decisione soltanto per il segmento, ancora non definito, relativo alla quantificazione dell’indennità dovuta, contestata dalla ricorrente nell’ammontare determinato dal Comune.

Il Collegio, pur consapevole dell’esistenza di orientamenti contrastanti in ordine all’individuazione del giudice competente a conoscere le controversie concernenti l’indennizzo previsto per l’ablazione disposta ai sensi dell’art. 42 bis del D.P.R. n. 327, attenendosi all’orientamento più recente del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 430 del 20 novembre 2014 ha disposto verificazione ai fini della stima dell’indennità dovuta, implicitamente ritenendo la giurisdizione.

Invero, secondo l’orientamento più risalente, l’indennizzo in discorso, proprio in quanto tale, uscirebbe dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di cui all’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. per essere devoluto alla cognizione del giudice ordinario, ai sensi della lett. g) della norma citata (Cons. Stato, sez. IV, 19 febbraio 2013, n. 1004; id. 25 giugno 2013, n. 3455; id. 29 agosto 2013, n. 4318; id. 4 settembre 2013, n. 4445; T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 26 aprile 2013, n. 393; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. II, 9 dicembre 2013, n. 3004).

Con un orientamento più recente, a partire da Cons. Stato, Sez. IV, 3 marzo 2014, n. 993, la giurisprudenza ha operato un netto revirement affermando che l’indennizzo in discorso costituirebbe un risarcimento del danno cagionato da fatto illecito della Pubblica Amministrazione, con la conseguenza che le relative controversie rientrerebbero a pieno titolo nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trattandosi di liti intorno ad una pretesa qualificabile come risarcimento dei danni conseguenti ad un cattivo uso del potere espropriativo, al quale sopravvive l'esigenza dell'Amministrazione di continuare a trattenere il bene in considerazione della perdurante utilizzazione dello stesso nell'interesse pubblico.

In tale ottica, quello di cui all'art. 42 bis del d.P.R. n. 327 è stato ritenuto un “potere "rimediale", debitore dell’originario errore nell'esercizio pregresso del potere, che abbisogna, per legittimarsi e giustificarsi anche da punto di vista costituzionale, del previo ed integrale ristoro del pregiudizio inferto, ancor prima che della pur necessaria dimostrazione dell’interesse pubblico al perdurante utilizzo dell’immobile” (Cons. Stato, Sez. IV, 3 marzo 2014, n. 993, cit.).

Tale natura rimediale rispetto alla pregressa illegittimità si ripercuoterebbe sul modo in cui il (cosiddetto) indennizzo conseguente all’acquisizione sanante è disciplinato dal legislatore, essendo proiettato non al futuro in vista dell'ablazione del bene ma, al contrario, connesso all'illecito pregresso.

La mancanza di un preventivo titolo idoneo, secondo tale impostazione, priverebbe di giustificazione il sacrificio della posizione proprietaria del singolo sicché, in via eccezionale, l'equilibrio verrebbe ripristinato a posteriori garantendo il totale ed integrale ristoro del sacrificio, ivi compreso quello non patrimoniale derivante dalla autoritativa sottrazione della proprietà.

Questa funzione riparatoria dell’illecito assegnata a quello che, dunque, impropriamente sarebbe chiamato indennizzo nell’art. 42 bis del D.P.R. n. 327, determinerebbe la sua inclusione nella categoria del risarcimento, con conseguente devoluzione al giudice amministrativo delle controversie sulla sua quantificazione.

Il richiamato orientamento è stato, poi, largamente condiviso dalla giurisprudenza la quale ha ritenuto sussistente, anche nella residuale materia indennitaria da acquisizione sanante, la giurisdizione amministrativa (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 13 maggio 2014, n. 2632; Cons. Stato, sez. IV, 6 agosto 2014, n. 4203; id. 3 settembre 2014, n. 4490 e n. 4501; id. 1 dicembre 2014, n. 5912; id. 5 marzo 2015, n. 1114).

Il Collegio si è, appunto, conformato a tale più recente orientamento, rilevatane, come già detto, la costante e massiccia condivisione in giurisprudenza.

Senonchè è intervenuta la (attesa) sentenza n. 71 del 30 aprile 2015 con cui la Corte Costituzionale, sebbene non si sia occupata dei profili di giurisdizione, ha prospettato tuttavia un’opzione ermeneutica ben precisa dell’istituto dell’acquisizione sanante di cui all’art. 42 bis D.P.R. 327/2001, che afferma essere l’unica alla stregua della quale la norma che lo disciplina può ritenersi conforme a legge.

Il Collegio ritiene che l’opzione ermeneutica seguita dalla Consulta metta in crisi in modo insuperabile l’architettura giuridica dell’istituto innanzi richiamata, che qualifica l’indennizzo previsto dalla norma in rassegna come sostanziale risarcimento da atto illecito.

Devono, dunque, esaminarsi i passaggi salienti della decisione della Corte costituzionale.

La Corte muove da una considerazione preliminare, ossia che “Come l'analogo art. 43 del T.U. sulle espropriazioni, dichiarato incostituzionale per eccesso di delega con sentenza n. 293 del 2010 di questa Corte, l'art. 42-bis oggi censurato ha ad oggetto la disciplina dell'utilizzazione senza titolo, da parte della pubblica amministrazione, di un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità” (incipit del punto 2).

Ciò posto, in un passaggio successivo (punto 6.2.) la Corte traccia quella che definisce una “sommaria descrizione del contesto, anche giurisprudenziale, nel quale sono stati inseriti, dapprima l'art. 43, e poi l'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni”.

Quanto alla prima delle norme la Corte rammenta che “Nel dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 43 del T.U. sulle espropriazioni per eccesso di delega, questa Corte (sentenza n. 293 del 2010) ha rilevato che l'intervento della pubblica amministrazione sulle procedure ablatorie, come disciplinato dalla norma da ultimo richiamata, eccedeva gli istituti della occupazione appropriativa ed usurpativa, così come delineati dalla giurisprudenza di legittimità, prevedendo un generalizzato potere di sanatoria, attribuito alla stessa amministrazione che aveva commesso l'illecito, addirittura a dispetto di un giudicato che avesse disposto il ristoro in forma specifica del diritto di proprietà violato” (punto 6.3.).

Ha ritenuto, dunque “opportuno che lo scrutinio della norma censurata nel presente giudizio di legittimità costituzionale sia preceduto da un suo raffronto con l'art. 43 del T.U. sulle espropriazioni, dovendosi, dapprima, stabilire se il nuovo meccanismo acquisitivo risulti disciplinato in modo difforme rispetto a quello previsto dal precedente art. 43…” (punto 6.4.).

Di seguito la Corte afferma: “L'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni ha certamente reintrodotto la possibilità, per l'amministrazione che utilizza senza titolo un bene privato per scopi di interesse pubblico, di evitarne la restituzione al proprietario (e/o la riduzione in pristino stato), attraverso un atto di acquisizione coattiva al proprio patrimonio indisponibile. Tale atto sostituisce il regolare procedimento ablativo prefigurato dal T.U. sulle espropriazioni, e si pone, a sua volta, come una sorta di procedimento espropriativo semplificato, che assorbe in sé sia la dichiarazione di pubblica utilità, sia il decreto di esproprio, e quindi sintetizza uno actu lo svolgimento dell'intero procedimento, in presenza dei presupposti indicati dalla norma” (punto 6.5.).

Indi traccia le differenti caratteristiche del nuovo istituto rispetto a quello già dichiarato incostituzionale:

- l’acquisto della proprietà del bene da parte della P.A. avviene ex nunc;

- si impone un obbligo motivazionale “rafforzato” in ordine alle cause dell’indebita utilizzazione e, soprattutto, alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che giustificano l'emanazione dell'atto, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati, nonché in ordine alla assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione;

- nel computo dell'indennizzo deve rientrare non solo il danno patrimoniale, ma anche quello non patrimoniale, forfetariamente liquidato nella misura del 10 per cento del valore venale del bene: ristoro supplementare rispetto alla somma che sarebbe spettata nella vigenza della precedente disciplina;

- il passaggio del diritto di proprietà è sottoposto alla condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute, da effettuare entro 30 giorni dal provvedimento di acquisizione;

- la nuova disciplina si applica non solo quando manchi del tutto l'atto espropriativo, ma anche laddove sia stato annullato - o impugnato a tal fine, nel qual caso occorre il previo ritiro in autotutela da parte della medesima pubblica amministrazione - l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, oppure la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera oppure, ancora, il decreto di esproprio;

- non è stata più riproposta la cosiddetta acquisizione in via giudiziaria, precedentemente prevista dal comma 3 dell'art. 43, ed in virtù della quale l'acquisizione del bene in favore della pubblica amministrazione poteva realizzarsi anche per effetto dell'intervento di una pronuncia del giudice amministrativo, volta a paralizzare l'azione restitutoria proposta dal privato;

- non secondaria, nell'economia complessiva del nuovo istituto, è infine la previsione (non presente nel precedente art. 43) in base alla quale l'autorità che emana il provvedimento di acquisizione ne dà comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei conti mediante trasmissione di copia integrale.

Conclude la Corte che si è, dunque, in presenza di un istituto diverso da quello disciplinato dall'art. 43 del T.U. sulle espropriazioni in quanto “l'adozione dell'atto acquisitivo, con effetti non retroattivi, è certamente espressione di un potere attribuito appositamente dalla norma impugnata alla stessa pubblica amministrazione. Con l'adozione di tale atto, quest'ultima riprende a muoversi nell'alveo della legalità amministrativa, esercitando una funzione amministrativa ritenuta meritevole di tutela privilegiata, in funzione degli scopi di pubblica utilità perseguiti, sebbene emersi successivamente alla consumazione di un illecito ai danni del privato cittadino” (punto 6.6.1.).

Secondo la Corte “la norma censurata delinea pur sempre una procedura espropriativa”, che “sebbene necessariamente “semplificata” nelle forme, si presenta “complessa” negli esiti, prevedendosi l'adozione di un provvedimento «specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione»”(punto 6.7.).

Per risultare conforme a Costituzione l'adozione dell'atto acquisitivo può essere consentita esclusivamente allorché costituisca l'extrema ratio per la soddisfazione di “attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico”, come recita lo stesso art. 42 bis del T.U. delle espropriazioni; dunque, prosegue la Corte, può essere consentita solo quando siano state escluse, all'esito di una effettiva comparazione con i contrapposti interessi privati, altre opzioni, compresa la cessione volontaria mediante atto di compravendita, e non sia ragionevolmente possibile la restituzione, totale o parziale, del bene, previa riduzione in pristino, al privato illecitamente inciso nel suo diritto di proprietà.

“Soltanto adottando questa prospettiva ermeneutica, l'attribuzione del potere ablatorio (in questa forma eccezionale) può essere ritenuta legittima, sulla scia della giurisprudenza costituzionale che impone alla legge ordinaria di indicare «elementi e criteri idonei a delimitare chiaramente la discrezionalità dell'Amministrazione» (sentenza n. 38 del 1966)” (punto 6.7.).

Le articolate e complesse considerazioni della Corte sfociano, come innanzi riportato, nell’inequivoca conclusione che l’istituto delineato dall’art. 42bis T.U. espropriazione delinea “una procedura espropriativa ….semplificata nelle forme” ma “complessa negli esiti” e che, con il provvedimento che ne è espressione, l’amministrazione “riprende a muoversi nell'alveo della legalità amministrativa, esercitando una funzione amministrativa ritenuta meritevole di tutela privilegiata, in funzione degli scopi di pubblica utilità perseguiti, sebbene emersi successivamente alla consumazione di un illecito ai danni del privato cittadino”.

Osserva il Collegio che la ricostruzione dell’istituto operata dalla Corte, come espropriazione semplificata, espressione di una funzione amministrativa meritevole di tutela, mal si concilia con la opposta qualificazione dell’atto di acquisizione sanante come espressione di un potere meramente rimediale di un illecito che, per ciò solo, necessita del ristoro integrale a titolo risarcitorio.

D’altra parte la Corte non ha mancato di analizzare a fondo anche le caratteristiche dell’indennizzo, disciplinato nel dettaglio dalla norma, osservando che “In realtà, la norma attribuisce al privato proprietario il diritto ad ottenere il ristoro del danno patrimoniale nella misura pari al valore venale del bene (così come accade per l'espropriazione condotta nelle forme ordinarie), oltre ad una somma a titolo di danno non patrimoniale, quantificata in misura pari al 10 per cento del valore venale del bene. Si è perciò in presenza di un importo ulteriore, non previsto per l'espropriazione condotta nelle forme ordinarie, determinato direttamente dalla legge, in misura certa e prevedibile. E deve sottolinearsi che il privato, in deroga alle regole ordinarie, è in tal caso sollevato dall'onere della relativa prova. Quanto all'indennità dovuta per il periodo di occupazione illegittima antecedente al provvedimento di acquisizione, è vero che essa viene determinata in base ad un parametro riduttivo rispetto a quello cui è commisurato l'analogo indennizzo per la (legittima) occupazione temporanea dell'immobile, ma il terzo comma della norma impugnata contiene una clausola di salvaguardia, in base alla quale viene fatta salva la prova di una diversa entità del danno” (punto 6.6.2.).

Ritiene il Collegio che, alla luce delle lucide analisi del Giudice delle leggi, innanzi riportate solo nei tratti salienti per ovvie esigenze di sinteticità, non sia più percorribile l’opzione ermeneutica secondo cui “il semplice mutamento nominale (indennizzo in luogo di risarcimento)” fra l'art. 43, predecessore dell'art. 42 bis, “non può, di per sé solo, immutato il contesto normativo, deporre per uno stravolgimento dell'intera fattispecie” (Cons. Stato, n. 993/2014, cit., punto 3.7.) e che si tratterebbe “di questioni risarcitorie senz’altro devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo”.

Perseverando in una impostazione di questo tipo si finirebbe col dare della norma dettata dall’art. 42 bis T.U. espropriazione una lettura totalmente contrastante con le conclusioni cui è giunta la Consulta, dovendosi certamente escludere la possibilità di sollevare nuovamente le stesse censure di incostituzionalità della norma in discorso per violazione degli stessi parametri costituzionali, in quanto censure già esaminate dalla Corte.

Accertato, dunque, che il ristoro la cui entità è contestata dalla ricorrente, costituisce indennizzo da atto lecito (T.A.R. Toscana, Sez. I, 11 giugno 2015, n. 890) il giudice amministrativo deve necessariamente declinare la giurisdizione in favore del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa, ove persista l’interesse alla decisione, andrà riassunta nei modi, nei termini e per gli effetti di cui all’art. 11, comma 2, c.p.a..

In particolare la giurisdizione in subjecta materia si ritiene appartenga alla Corte di appello nel cui distretto si trova il bene oggetto di espropriazione ai sensi dell’art. 29, comma 2, D.Lgs. 1 settembre 2011, n.150.

Detta competenza funzionale in unico grado, prevista originariamente dall'art. 19 L. n. 865 del 1971 con riferimento alle sole ipotesi di opposizione alla stima, deve infatti applicarsi in tutti i casi di determinazione giudiziale dell'indennità di esproprio e, in particolare, in tutti i casi in cui nel descritto ambito siano discusse questioni relative al quantum dell'indennità di espropriazione (cfr.

Cass. Civ. sez. I, 18 giugno 2014, n. 13905).

Le spese complessive del giudizio, in ragione dei mutamenti giurisprudenziali di cui si è dato conto, possono compensarsi mentre devono porsi provvisoriamente a carico della ricorrente le spese di verificazione, i cui esiti restano comunque acquisiti agli atti, che si liquidano forfetariamente in € 4.000,00 (quattromila).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione Distaccata di Parma, definitivamente decidendo sul ricorso in epigrafe, ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a decidere sulla domanda relativa alla quantificazione dell’indennizzo previsto dall’art. 42 bis D.P.R. 327/2001.

Compensa fra le parti le spese dell’intero giudizio.

Pone provvisoriamente a carico della ricorrente le spese di verificazione, liquidate forfetariamente in € 4.000,00 (quattromila).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2015 con l'intervento dei magistrati:

Angela Radesi, Presidente

Laura Marzano, Primo Referendario, Estensore

Marco Poppi, Primo Referendario

 

 

Cass. Civ., Sez.VI, ord. 28 luglio 2015, n. 15816

 

I signori …, …, …, comproprietari di un fondo, sito nel territorio del Comune di Roma, acquisito al patrimonio indisponibile del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ­Provveditorato interregionale OO.PP. per il Lazio, l'Abruzzo e la Sardegna con provvedimento del 30.1.2013, assunto ai sensi dell'art. 42 bis del d.P.R. n. 327/01 (T.U. sugli espropri), con ricorso ex art. 702 c.p.c. hanno chiesto al Tribunale di Roma di determinare in € 7.837.690,00, ovvero nel diverso importo risultante all'esito di ctu, l'ammontare dell'indennità loro spettante per il pregiudizio subito per la perdita del bene (liquidata dalla P.A in € 947.413), nonché di rideterminare, sulla scorta dell'effettivo valore del suolo, le ulteriori somme loro dovute a titolo di risarcimento del danno da occupazione illegittima e del danno non patrimoniale (liquidate in rispettivi € 615.818,45 ed € 94.741,30).

Il Ministero ed il Provveditorato alle OO.PP. convenuti si sono costituiti eccependo in via pregiudiziale il difetto di giurisdizione dell'AGO ed, in subordine, l'incompetenza per materia del Tribunale, vertendosi in causa devoluta alla competenza in unico grado di merito della Corte d'Appello.

Il giudice adito, disposto il mutamento del rito, con ordinanza del 17.6.014 ha respinto la prima ma ha accolto la seconda eccezione; ha pertanto declinato la propria competenza in favore della Corte d'appello di Roma.

A sostegno della decisione il giudice ha rilevato che, in assenza di espressa previsione legislativa in ordine al rimedio esperibile dal proprietario che intenda contestare l'indennizzo Iiquidatogli ai sensi dell'art. 42 bis cit., va ritenuto applicabile, in via di interpretazione estensiva, l'art. 54 del d.P.R., che disciplina le opposizioni alla stima, attesa l'omogeneità degli interessi sostanziali in gioco in vicende che sono entrambe sottese alla determinazione della giusta indennità dovuta ai proprietari privati del bene in forza di un provvedimento di natura espropriativa o ablativa.

L'ordinanza è stata impugnata dai sigg.ri Longobardi e Matarese con ricorso per regolamento di competenza, cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed il Provveditorato interregionale alle OO.PP. per il Lazio, l'Abruzzo e la Sardegna hanno resistito con memoria.

Il P.G. ha concluso per il rigetto del ricorso.

All'udienza camerale del 5.5.015 il collegio si è riservato di decidere.

Il collegio ritiene di investire le S.U. della decisione sul regolamento, che pone una serie di questioni di massima di particolare importanza, in ragione della sostanziale novità dell'art. 42 bis (che ha reintrodotto, ma in buona parte modificandolo, l'istituto della c.d. occupazione sanante già previsto dal precedente art. 43 del T.U. espropri, dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 293/010 della Corte Costituzionale) e della necessità di individuare con certezza, in assenza di specifiche previsioni legislative, i mezzi di tutela giurisdizionale esperibili da chi intenda contestare nel quantum il provvedimento assunto ai sensi di tale norma dall’amministrazione.

Deve intanto escludersi che, nel caso di specie, il rigetto dell'eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione sollevata dal Ministero, contenuta in un'ordinanza che ha deciso solo sulla competenza, sia statuizione sulla quale si sia formato il giudicato interno e che l'eccezione non sia pertanto più rilevabile d'ufficio, anche da questa Corte (né più proponibile nel prosieguo del giudizio di merito).

Il primo problema che si pone è dunque proprio quello di stabilire se l'azione proposta dai sigg. Greco e Matarese sia un' azione relativa alla "determinazione ed alla corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa", come tale spettante alla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi degli artt. 133 I comma lettera t del codice del processo amministrativo e 53 I comma del T.U. sugli espropri, o se non abbia, quantomeno in parte, natura risarcitoria.

Sulla medesima questione é già pendente dinanzi alle S.U. regolamento di giurisdizione, che era stato sospeso con l'ordinanza interlocutoria n. 442/014.

Nella predetta ordinanza (con la quale era stata sollevata in via incidentale la q.l.c. dell'art. 42 bis cit., dichiarata non fondata dalla Corte Costituzionale con la recente sentenza n. 71/015) le S.U. - sia pure al limitato fine di motivare la rilevanza della q.l.c. ai fini della decisione sul regolamento di giurisdizione - hanno astrattamente prospettato che l'articolo 42 bis comporta la sostituzione del diritto al risarcimento del danno integrale, che sarebbe spettato al proprietario per l'illegittima occupazione e trasformazione del bene, con quello al conseguimento dell'indennizzo, azionabile dinanzi al giudice ordinario.

Sulla questione è inoltre già ripetutamente intervenuto il giudice amministrativo, con decisioni fra loro contrastanti: ad un primo indirizzo favorevole alla giurisdizione del giudice ordinario, fondato sul rilievo che l'emanazione di un provvedimento di acquisizione ai sensi dell'art. 42 bis del d.P.R. n. 327/01 comporta un mutamento (disposto dalla legge) della causa petendi della pretesa del proprietario, riferibile non più ad un fatto illecito del soggetto occupante, ma alla corresponsione dell'indennizzo a fronte del provvedimento della P.A. che - adeguando la situazione di fatto a quella di diritto - ha qualificato il possessore come titolare del diritto di proprietà (Cons. di Stato nn. 1438/012,3455/013,4318/013) si è infatti contrapposto quello espresso nelle successive sentenze nn. 933/014, 4203/014, 4490/014, 4501/014, con le quali il Cons. di Stato ha affermato che l'indennizzo dovuto al proprietario in caso di acquisizione sanante costituisce un risarcimento del danno cagionato dal fatto illecito della P.A., con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie concernenti la relativa quantificazione. Si legge, in particolare, nella sentenza n. 993/014 che la circostanza che sia il legislatore a dettare espressamente ed analiticamente i criteri per la liquidazione del risarcimento non vale a tramutare l'obbligazione risarcitoria in obbligazione indennitaria (ossia in obbligazione da atto lecito), valendo piuttosto a evidenziare il carattere pregnante dell'illecito pregresso, tanto da reclamare non solo un integrale ristoro patrimoniale (costituito dalla corresponsione di una somma pari al valore venale e tale da elidere i danni da sottrazione del possesso in forza dell'illecita occupazione) ma anche il ristoro del pregiudizio non patrimoniale. Quest'ultimo sarebbe un non senso ove fosse collegato ad un atto lecito ... non si vede come si possano ipotizzare in capo al singolo diminuzioni di carattere non patrimoniale che non siano qualificabili anche come voci di danno ....

Alle considerazioni contenute nella sentenza appena citata può aggiungersi: che non è certamente decisivo, ai fini dell'esclusione della natura risarcitoria dell'obbligazione che sorge in capo alla P.A. a seguito del provvedimento di acquisizione sanante, il fatto che il I comma dell'art. 42 bis cit. parli di indennizzo; che, poiché l'atto di acquisizione non ha efficacia retroattiva, la liceità dell'acquisto in capo alla P.A. del diritto di proprietà non varrebbe ad eliminare l'illiceità della precedente, illegittima occupazione, dalla quale, secondo la giurisprudenza costante e consolidata di questa Corte, deriva il diritto del proprietario al risarcimento del danno; che, peraltro, lo stesso art. 42 bis, al comma 3°, stabilisce che per il periodo di occupazione senza titolo "è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti non risulta una diversa entità del danno", l'interesse del 5% ....

Nel caso in cui le S.U. ritenessero di mantenere fermo l'orientamento manifestato nell'ordinanza interlocutoria n. 442/0114 e dovessero pertanto affermare la giurisdizione del G.O. a conoscere delle controversie inerenti la determinazione dell'indennizzo da acquisizione sanante, andrebbe affrontata la questione di competenza che forma specifico oggetto del ricorso in esame.

Occorrerebbe cioè chiedersi se, nell'assoluto silenzio della norma, il proprietario che ritenga sottostimato dall'amministrazione il valore del bene acquisito abbia a disposizione un'ordinaria azione di. accertamento e di condanna della P.A. al pagamento dell'eventuale maggior somma dovutagli a titolo di indennizzo o se invece debba agire, ai sensi dell'art. 54 T.U., in via di opposizione alla stima,

 

avanzando la domanda di rideterminazione dell'indennità dinanzi alla Corte d'appello territorialmente competente.

Gli argomenti favorevoli alla seconda opzione sono stati ampiamente illustrati sia nell'ordinanza impugnata sia nella requisitoria del P.G., alle quali si rinvia non essendovi necessità di una loro riproposizione testuale.

Quanto agli argomenti che militano in favore della prima opzione, appare preminente il rilievo che il provvedimento di acquisizione sanante non giunge al termine di un regolare procedimento di esproprio, di cui i proprietari devono ricevere avviso e nel corso del quale, a tutela del loro diritto, hanno la possibilità di interloquire con l'ente espropriante e di concordare l'indennità (artt. 20 e segg. T.U), né prevede il previo deposito della relazione di stima, della quale l'ente medesimo è tenuto a dare comunicazione mediante raccomandata con avviso di ricevimento proprio ai fine del decorso del termine per proporre opposizione (art. 27 T.U.). L'assoluto difetto di qualsivoglia garanzia procedimentale anteriore all'emanazione del decreto di cui all'art. 42 bis pone dunque i soggetti che ne sono destinatari in una posizione giuridica deteriore rispetto a quella dell'espropriato e lascia di per sé dubitare della sostenibilità della tesi che, ravvisando invece una corrispondenza fra le due situazioni, ritiene che anche la prima sia tutelabile in via giurisdizionale attraverso il rimedio di cui all'art. 54 T.U., ad essa applicabile in via di interpretazione estensiva. .

Ulteriore ostacolo all'applicazione in materia dell'art. 54 cit. deriva poi, ad avviso del collegio, dal fatto che, in contrasto con quanto affermato dalla CEDU, spetterebbe al giudice un lavoro di sostanziale scrittura e definizione (come decadenziali) di termini processuali che l'art. 42 bis non contempla.

P.Q.M.

La Corte rimette gli atti al Primo Presidente perché valuti l'opportunità che le Sezioni Unite si pronuncino ai sensi dell'art. 374 Il comma c.p.c. Roma, 5 maggio 2015.

 

 

 

 

 

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

OGGETTO DELLA SENTENZA

Le pronunce in commento indagano uno dei molteplici profili controversi dell’istituto di cui all’art. 42-bis, D.P.R. n. 327/2001.

Invero, la sentenza del T.A.R. emiliano, nonché l’ordinanza della VI Sezione della Suprema Corte di Cassazione che, adita con regolamento di competenza, ha rimesso gli atti al Primo Presidente affinché valuti l’opportunità di investire della decisione le Sezioni Unite, pongono all’attenzione dell’interprete il problema del riparto di giurisdizione in ordine alle controversie aventi a oggetto la determinazione dell’indennizzo previsto dalla menzionata norma.

Come si avrà modo di rilevare, la soluzione offerta alla questione ermeneutica muove dalla ricostruzione della natura giuridica dell’istituto di cui all’art. 42-bis, in merito alla quale coordinate di sicuro rilievo sono state tracciate dalla recente sentenza della Corte Costituzionale n. 71/2015.

PERCORSO ARGOMENTATIVO

Preliminarmente i Giudici operano una ricognizione del panorama giurisprudenziale delineatosi in punto di giurisdizione.

Sull’argomento è dato riscontrare due contrapposti orientamenti che, muovendo da una diversa qualificazione dell’indennizzo contemplato dall’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, pervengono a esiti di segno contrario.

Invero, parte dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, n. 933/014; idem, n. 42032/014; idem, n. 4490/2014; idem, n. 45012/014), a dispetto del tenore letterale della norma e in discontinuità con l’orientamento  più risalente (Cons. Stato n. 1438/2012; idem, n. 3455/2013; idem, n. 4318/2013), si è sovente espressa nel senso di reputare che la misura in parola abbia natura risarcitoria, essendo volta a riparare il pregiudizio cagionato dal fatto illecito della P.A.

Siffatta impostazione muove dalla considerazione secondo cui “quello di cui all’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001 è un potere rimediale, debitore dell’originario errore nell’esercizio pregresso del potere, che abbisogna, per legittimarsi e giustificarsi anche dal punto di vista costituzionale, del previo ed integrale ristoro del pregiudizio inferto, ancor prima che della pur necessaria dimostrazione dell’interesse pubblico al perdurante utilizzo dell’immobile” (in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 3 marzo 2014, n. 993).

Conferma di tanto potrebbe trarsi altresì dal rilievo per cui l’indennizzo è corrisposto dalla P.A. non in vista dell’ablazione del bene, come previsto dagli artt. 20 e ss. del T.U. Espropri, bensì nel frangente successivo alla sua irreversibile trasformazione; sicché – come evidenziato dal G.A. emiliano – “secondo tale impostazione (…) l’equilibrio verrebbe ripristinato a posteriori garantendo il totale ed integrale ristoro del sacrificio”.

D’altronde, puntualizza anche la Suprema Corte, ai fini dell’esclusione della natura risarcitoria dell’obbligazione che sorge in capo alla P.A.  dopo la cd. “acquisizione sanante”, non è decisivo il nomen iuris prescelto dal legislatore; peraltro, la tesi incline a rinvenire nell’indennizzo un vero e proprio risarcimento, parrebbe avallata anche dalla considerazione secondo cui l’efficacia ex nunc dell’acquisto è  insuscettibile di rimuovere l’illiceità che connota il contegno dell’Amministrazione occupante.

Inoltre – come puntualizzato dalla più recente giurisprudenza amministrativa -  “la circostanza che sia il legislatore a dettare espressamente ed analiticamente i criteri per la liquidazione del risarcimento non vale a tramutare l’obbligazione risarcitoria in obbligazione indennitaria (ossia in obbligazione da atto lecito), valendo piuttosto a evidenziare il carattere pregnante dell’illecito pregresso, tanto da reclamare non solo un integrale ristoro patrimoniale (costituito dalla corresponsione di una somma pari al valore venale e tale da elidere i danni da sottrazione del possesso in forza dell’illecita occupazione) ma anche il ristoro del pregiudizio non patrimoniale” (in terminis, Cons. Stato n. 993/2014 cit.).

Corollario dell’esposto orientamento giurisprudenziale è la devoluzione al giudice amministrativo delle controversie inerenti alla quantificazione dell’indennizzo (rectius, risarcimento) contemplato dall’art. 42-bis del T.U. Espropri.

In attesa della pronuncia delle Sezioni Unite, è interessante esaminare le conclusioni rassegnate  dal T.A.R. emiliano, intervenuto sull’argomento con una pronuncia di poco anteriore all’ordinanza della Suprema Corte.

Invero, il G.A. definisce la questione di giurisdizione alla luce dell’opzione ermeneutica accolta dalla Corte Costituzionale in ordine alla natura giuridica del controverso istituto di cui all’art. 42-bis.

Com’è noto, la Consulta, con la sentenza n. 71 del 2015, ha concluso per la legittimità costituzionale della norma.

Invero, secondo la prospettazione della Corte, l’istituto in esame, sebbene abbia ripristinato la possibilità della P.A. di evitare la restituzione del bene utilizzato, non sarebbe volto a reintrodurre, al pari del previgente art. 43 del T.U. Espropri, il potere di sanare retroattivamente l’illecito dell’Amministrazione occupante.

Invero, i molteplici profili di discrasia intercorrenti tra l’art. 42-bis e l’art. 43, analiticamente esaminati dalla Corte Costituzionale e riproposti dalla sentenza in esame, consentirebbero di evincere che la nuova norma “delinea pur sempre una procedura espropriativa che, sebbene necessariamente semplificata nelle forme, si presenta complessa negli esiti, prevedendosi l’adozione di un provvedimento specificamente motivato in riferimento alle attuali  ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione”; sicché, “l’atto di acquisizione sostituisce il regolare procedimento ablativo prefigurato dal T.U.  sulle espropriazioni e si pone, a sua volta, come una sorta di procedimento espropriativo semplificato, che assorbe in sé sia la dichiarazione di pubblica utilità, sia il decreto di esproprio, e quindi sintetizza uno actu lo svolgimento dell’intero procedimento, in presenza dei presupposti indicati dalla norma” (Corte Cost. n. 71/2015).

Ebbene, muovendo da tale premessa, il G.A. emiliano perviene alla logica conseguenza secondo cui, se - come testualmente sostenuto dalla Consulta -  con il provvedimento acquisitivo “l’Amministrazione riprende a muoversi nell’alveo della legalità amministrativa, esercitando una funzione amministrativa meritevole di tutela privilegiata”  e  non un potere meramente rimediale di un illecito, nulla osta alla qualificazione del ristoro contemplato dall’art. 42-bis in termini di indennizzo da atto lecito, con conseguente devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione ordinaria, ai sensi dell’art. 133, lett. g) c.p.a.

Di talché, dovrebbe accantonarsi il più recente orientamento delineatosi in seno alla giurisprudenza amministrativa (innanzi esaminato), onde evitare di porsi in contrasto con la ricostruzione operata dal Giudice delle leggi.

Segnatamente, il T.A.R. conclude per la competenza funzionale della Corte d’appello nel cui distretto si trova il bene oggetto di espropriazione, ai sensi dell’art. 29, comma 2 del D.lgs. n. 150/2011.

Nondimeno, giova osservare come, in ordine alla questione di competenza, taluni dubbi ermeneutici siano prospettati dalla Suprema Corte, secondo cui “occorrerebbe chiedersi se, nell’assoluto silenzio della norma, il proprietario che ritenga sottostimato dall’amministrazione il valore del bene acquisito abbia a disposizione un'ordinaria azione di accertamento e di condanna della P.A. al pagamento dell'eventuale maggior somma dovutagli a titolo di indennizzo o se invece debba agire, ai sensi dell'art. 54 T.U., in via di opposizione alla stima, avanzando la domanda di rideterminazione dell’indennità dinanzi alla Corte d’appello territorialmente competente”.

Invero, a parere della Corte,  all’accoglimento della seconda opzione osterebbe la sostanziale diversità tra la situazione dell’espropriato, che  può ricorrere al rimedio dell’opposizione alla stima di cui all’art. 54 T.U. Espropri, e quella, senza dubbio deteriore, del soggetto ablato in forza dell’atto acquisitivo, il quale non gode delle garanzie accordate dagli artt. 20 e ss. del T.U. in sede di determinazione dell’indennità di esproprio e al quale, pertanto, non sarebbe applicabile estensivamente l’art. 54 cit.

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

L’istituto della cd. “acquisizione sanante”, di cui le pronunce in commento indagano il profilo inerente al riparto di giurisdizione, è da sempre oggetto di un vivace dibattito dottrinario e giurisprudenziale; esso ha vissuto alterne vicende, che paiono aver trovato un epilogo definitivo nella recente sentenza della Corte Costituzionale n. 71/2015.

Uno dei profili più controversi della norma che attualmente lo disciplina, ovvero l’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, è l’asserita inidoneità a offrire adeguate garanzie di tutela al diritto dominicale del privato; invero, a parere di molti, questi sarebbe espropriato per effetto del mero contegno illecito della P.A., assurgendo l’atto acquisitivo a mera sanatoria del pregresso illecito.

Il suddetto nodo esegetico riveste un ruolo centrare nella soluzione della questione del riparto di giurisdizione, atteso che solo ove l’“indennizzo” previsto dall’art. 42-bis fosse qualificabile come “indennità” conseguente ad atti di natura espropriativa o ablativa, potrebbe sostenersi la giurisdizione del G.O. ai sensi dell’art. 133, lett. g) c.p.a.

Com’è noto, la Consulta ha accolto un’opzione ermeneutica di segno contrario alla tesi più critica, sopra brevemente esposta, avendo reputato che i connotati dell’istituto, per molti aspetti diverso da quello di cui all’espunto art. 43 del T.U. Espropri, depongano per la piena compatibilità dell’art. 42-bis con i parametri costituzionali, oltre che con i moniti della Corte E.D.U.

Con precipuo riguardo all’obbligazione che sorge in capo alla P.A. per effetto dell’atto acquisitivo, la Corte ha inequivocabilmente escluso che il regime delineato dalla censurata norma sia insuscettibile di offrire adeguato ristoro per la perdita del diritto di proprietà.

Invero, a parere della Consulta, la norma non dispone un trattamento deteriore rispetto a quello previsto per l’espropriazione condotta nelle forme ordinarie atteso che, per la perdita del diritto di proprietà, viene riconosciuto, oltre al ristoro del danno patrimoniale in misura pari al valore venale del bene, una somma a titolo di danno non patrimoniale, non contemplata dalle regole ordinarie; quanto, invece, al risarcimento per il periodo di occupazione illegittima antecedente al provvedimento di acquisizione, l’applicazione di un parametro riduttivo rispetto a quello cui è commisurato l’indennizzo per la legittima occupazione temporanea dell’immobile, sarebbe compensata dalla clausola di salvaguardia in forza della quale è consentita al privato la prova di una diversa entità del danno.

In ragione di tanto, è risultata infondata la censura di incostituzionalità dell’art. 42-bis per contrasto con l’art. 3 Cost., nonché l’assunto secondo cui la norma avrebbe trasformato, solo nominalmente, il precedente regime risarcitorio in un indennizzo da atto lecito. Invero, nella prospettiva interpretativa della Corte Costituzionale, il meccanismo acquisitivo configurerebbe una sorta di procedimento espropriativo semplificato e non un congegno preordinato a sanare l’illecito della P.A. occupante; sicché, forse, è improprio continuare a parlare di “acquisizione sanante”.

Tanto sarebbe desumibile da almeno un duplice ordine di circostanze: l’acquisto della proprietà del bene da parte della pubblica Amministrazione avviene ex nunc solo al momento dell’atto di acquisizione; inoltre, in capo alla P.A. grava uno stringente obbligo di motivazione, dovendo questa indicare le “attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico” che giustificano l’emanazione dell’atto di acquisizione.

Nondimeno, non può sottacersi come parte della dottrina nutra condivisibili dubbi sulla correttezza di siffatta impostazione; e infatti, non può revocarsi in dubbio che il privato espropriato con l’atto acquisitivo non goda delle garanzie accordate al soggetto ablato nelle forme ordinare, sicché, a parere di taluni, la norma perverrebbe a una sostanziale legalizzazione dell’illegale.

Anche l’ordinanza della Suprema Corte evidenzia che: “il provvedimento di acquisizione sanante non giunge al termine di un regolare procedimento di esproprio, di cui i proprietari devono ricevere avviso e nel corso del quale, a tutela del loro diritto, hanno la possibilità di interloquire con l'ente espropriante e di concordare l'indennità (artt. 20 e segg. T.U), né prevede il previo deposito della relazione di stima, della quale l'ente medesimo è tenuto a dare comunicazione mediante raccomandata con avviso di ricevimento proprio al fine del decorso del termine per proporre opposizione (art. 27 T.U.). L'assoluto difetto di qualsivoglia garanzia procedimentale anteriore all'emanazione del decreto di cui all'art. 42 bis pone dunque i soggetti che ne sono destinatari in una posizione giuridica deteriore rispetto a quella dell'espropriato”.

Quello innanzi esposto è solo uno dei molteplici profili di criticità della norma.

Invero, come sostenuto dalle Sezioni Unite nell’ordinanza n. 441 del 2014, l’irragionevolezza della disposizione risiederebbe altresì nell’omessa previsione di un termine entro cui alla P.A. è consentito esercitare il potere acquisitivo (mentre nel procedimento ordinario di espropriazione il potere di emanare il provvedimento espropriativo è temporalmente limitato all’efficacia della d.p.u.).

Sebbene la Corte costituzionale abbia superato l’esposta censura richiamando i molteplici orientamenti delineatisi in seno alla giurisprudenza amministrativa, tra i quali “è possibile scegliere un’interpretazione idonea ad evitare il pregiudizio consistente nell’asserita esposizione in perpetuo al potere di acquisizione”, è ragionevole dubitare che tale soluzione ben si concili con le coordinate ermeneutiche tracciate, ripetutamente, dalla Corte E.D.U., secondo cui l’ablazione del diritto di proprietà può avvenire solo in forza di una norma chiara, accessibile e ad effetti prevedibili.

Nondimeno, l’esito cui è pervenuta la Consulta, ispirato ai principi di proporzionalità e ragionevolezza, consente di salvaguardare l’interesse perseguito dal soggetto pubblico, che “ha una posizione di preminenza in base alla Costituzione non in quanto soggetto, ma in quanto esercita potestà specificamente ed esclusivamente attribuitele nelle forme tipiche loro proprie” (in terminis, Corte Cost. n. 71/2015); al contempo, si rivela coerente con la concezione del diritto di proprietà accolta dalla nostra Carta costituzionale, che configura il diritto dominicale come strumento di realizzazione della funzione sociale nei limiti stabiliti dal legislatore e non, al pari della C.E.D.U., come diritto fondamentale della persona.

La posizione assunta dal Giudice delle leggi segna un punto di svolta rispetto all’indirizzo delineatosi in seno alla più recente giurisprudenza amministrativa, la cui ricostruzione dell’istituto  è foriera di rilevanti implicazioni in punto di giurisdizione.

Sul proposito, è interessante indagare le argomentazioni esposte dal Consiglio di Stato nella pronuncia n. 993 del 2014.

Palazzo Spada muove dalla preliminare considerazione secondo cui, contrariamente a quanto poi chiarito dalla Consulta, “l’art. 43, predecessore dell’art. 42-bis e dichiarato incostituzionale solo per eccesso di delega, aveva un tenore (quanto meno nella sua parte introduttiva e più significativa) pressoché identico a quello dell’art. 42-bis, e tuttavia, a differenza di quest’ultimo, qualificava expressis verbis le somme dovute, quale oggetto di una obbligazione risarcitoria. Il semplice mutamento nominale (indennizzo in luogo di risarcimento) - tra l’altro parziale, ossia riferito soltanto ad alcune voci della più ampia obbligazione individuata in capo all’amministrazione - non può, di per sé solo, immutato il contesto normativo, deporre per uno stravolgimento dell’intera fattispecie. Né la precisazione, contenuta nel testo dell’art. 42-bis, in ordine all’efficacia non retroattiva del provvedimento di acquisizione aggiunge alcunché di innovativamente rilevante, atteso che: a) l’art. 43 non diceva espressamente il contrario (seppur vi fossero orientamenti giurisprudenziali che a tale conclusione erano giunti); b) la data del verificarsi dell’effetto traslativo nulla dice circa il carattere lecito o illecito della vicenda”.

Acclarata l’irrilevanza del tenore letterale della norma, i Giudici amministrativi soggiungono che il potere acquisitivo, sia quello previsto dalla norma dichiarata incostituzionale, che quello di cui all’art. 42-bis, “affonda le sue radici in una situazione di illiceità”, sicché, attesa l’eziologia dell’obbligazione sorta in capo alla P.A., dovrebbe optarsi per la natura risarcitoria della stessa, con conseguente devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione amministrativa.

Ancora, per l’accoglimento di siffatta impostazione deporrebbe il principio costituzionale della ragionevole durata del processo, indi, l’esigenza di concentrazione della tutela giurisdizionale. Invero, diversamente opinando, “l’effetto, perverso in termini di ragionevolezza e sostenibilità del sistema, sarebbe allora quello, non solo di suddividere la controversia nei suoi profili pubblicistici e patrimoniali, ma anche quello di spezzettare ulteriormente le questioni patrimoniali derivanti dal medesimo fatto storico: il Giudice ordinario dovrebbe occuparsi della congruità del quantum fissato dall’amministrazione per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale derivante dal trasferimento autoritativo della proprietà, mentre il Giudice amministrativo, delle somme dovute per il periodo di occupazione non giustificata da valido titolo, espressamente qualificate come di natura risarcitoria”.

Come correttamente reputato dal T.A.R. emiliano, l’esposta ricostruzione, incline a qualificare l’indennizzo previsto dall’art. 42-bis come sostanziale risarcimento da atto illecito, è irreversibilmente scardinata dalla sentenza della Corte Costituzionale.

Di talché, meriterebbe di essere rivalutato il più risalente indirizzo pretorio  secondo cui “l'art. 42-bis, D.P.R. n. 327/2001 disciplina uno speciale procedimento ablatorio ex post a fronte del quale, come espressamente stabilito dal legislatore, al proprietario spetta un indennizzo per la perdita del diritto di proprietà (…), con la conseguenza che l'adozione di tale provvedimento di acquisizione muta da risarcitoria ad indennitaria la pretesa del soggetto spogliato del bene, radicando definitivamente la giurisdizione del giudice ordinario” (ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, n. 1438/2012).

 

 

 

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