La revoca del Presidente del Consiglio comunale, anche quando legislativamente prevista, è istituto demandato alla regolamentazione statutaria

T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 18 maggio 2015, n. 1326

L'istituto della "revoca" del presidente del consiglio comunale rientra nel novero delle "norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente" e pertanto trattasi di istituto destinato ad essere regolato dallo Statuto comunale.

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

 

SENTENZA

 

ex art. 60 cod. proc. amm.;

sul ricorso numero di registro generale 847 del 2015, proposto da:

………….., rappresentata e difesa dall'avv. ……….., con domicilio eletto presso ……. in …….;

 

contro

 

Comune di …….;

nei confronti di

 

…………. e ………., rappresentati e difesi dall'avv. ………, con domicilio eletto presso …………….;
……………………………… (nn.cc.);

 

per l'annullamento

 

- della delibera n. 9 del 30.01.15 con la quale il Consiglio Comunale di …….. ha approvato la mozione di revoca del Presidente del Consiglio Comunale;

- della delibera n. 12 dell'1.3.15 con la quale il Consiglio Comunale di …….. ha eletto il sig. ……., quale Presidente del Consiglio Comunale;

- ove occorra, della delibera n. 14 dell'11.03.15.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di ……. e di …….;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2015 il Pres. Veneziano. e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato tra il 13 ed il 19.04.2015, e depositato il successivo 23.04., la ricorrente impugna la delibera con la quale è stata revocata dalla carica di Presidente del Consiglio comunale di ….. e gli atti consequenziali.

Deduce censure relativa alla violazione dell’art. 11-bis l.r. n. 35/1997, come introdotto dalla l.r. n. 6/2011, ed eccesso di potere.

Sotto il primo profilo lamenta che la delibera di revoca sia stata adottata con il voto della maggioranza semplice dei consiglieri, come previsto dallo Statuto comunale, e non con la maggioranza dei 2/3 dei consiglieri, come previsto dalla normativa regionale alla quale lo Statuto non era stato adeguato.

Sotto il secondo profilo, lamenta che la delibera sia stata illegittimamente assunta per motivazioni “politiche”, risultando inesistenti le pretese inadempienze ai doveri propri della carica formalmente addotte.

Si sono costituiti in giudizio i controinteressati …. e ….. che in sede di discussione orale hanno confutato le censure.

Alla camera di consiglio del 14.05.2015 celebrata per la trattazione dell’istanza cautelare, il ricorso è stato introitato, previo avviso, anche ai fini della decisione di merito.

Ritiene il Collegio che: a) sussistano i presupposti per la decisione con sentenza in forma abbreviata - trattandosi di questione prevalente di diritto, risolvibile attraverso il richiamo di un precedente della Sezione staccata -; b) il ricorso sia infondato.

Osserva, infatti, il Collegio che le tematiche sottese al primo profilo di censura sono già state esaminate e ritenute infondate con sentenza n. 1039/2014 dalla Sezione terza di questa Sezione staccata del TAR Sicilia.

In detta sentenza è stato condivisibilmente ritenuto che:

la legge regionale sopra indicata (n. 6/2011), dopo aver previsto, al primo comma dell'art. 10, che “nei confronti del presidente del consiglio provinciale e del presidente del consiglio comunale può essere presentata, secondo le modalità previste nei rispettivi statuti, una mozione motivata di revoca. La mozione, votata per appello nominale ed approvata da almeno i due terzi dei componenti del consiglio, determina la cessazione dalla carica di presidente.”, dispone al secondo comma che “entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, i comuni e le province regionali adeguano i propri statuti alle disposizioni di cui all'art. 11–bis della legge regionale 15 settembre 1997, n. 35, introdotto dal comma 1”: così prefigurando un (mero) obbligo di adeguamento dei Comuni a quelle nuove regole, piuttosto che una loro sostituzione automatica, sia pur postergata nel tempo, a quelle preesistenti.

In proposito, occorre rammentare che il vigente ordinamento delle Autonomie Locali, così come risultante dalla modifica del Titolo V della Seconda Parte della Costituzione, operata dalla legge costituzionale n. 3/2001, prevede,sì, un sistema di limiti alla possibilità di esercizio dell’autonomia normativa riconosciuta a Comuni e Province, ma non già un potere di sostituzione – escluse le ipotesi eccezionali contemplate dall’art. 120 Cost. – da parte dei superiori livelli di Governo nella concreta esplicazione delle potestà normative loro attribuite. Costituisce dunque una fedele rappresentazione dell’assetto normativo esistente la previsione del secondo comma dell’art. 4 della L. n. 131/2003, secondo cui “Lo Statuto, in armonia con la Costituzione e con i principi generali in materia di organizzazione pubblica, nel rispetto di quanto stabilito dalla legislazione statale in attuazione dell’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, stabilisce i principi di organizzazione e funzionamento dell’ente”.

Nell’ambito della Regione Siciliana, stante i più ampi margini che l’ordinamento riconosce alla stessa quanto all’esercizio di potestà normative, il compito di rilevare “i principi generali in materia di organizzazione pubblica” condizionanti l’esercizio della potestà statutaria da parte dei minori enti locali spetta innanzitutto alla legislazione regionale, in forza della riserva di competenza prevista dall’art. 14, lettera o) dello Statuto Regionale - e sempre che nell’esercizio dei relativi poteri sia stato rispettato il limite posto dal legislatore costituzionale con il primo comma del medesimo art. 14, ovvero i “ limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo italiano”.

Tanto premesso, il Collegio ritiene che l’obbligo di adeguamento degli statuti comunali entro il termine di 90 giorni dalla entrata in vigore della legge, previsto dal secondo comma dell’art. 10 della L. R. n. 6/2011, non autorizzi in alcun modo, a ritenere che la previsione del primo comma del medesimo art. 10 abbia automaticamente sostituito, a far data dal 01/04/2012 – data di entrata in vigore della legge regionale -, la previgente previsione dello Statuto del Comune di …….

Né possono ritenersi decisive le considerazioni svolte in ricorso in ordine all’assetto discendente dallo Statuto regionale siciliano - relative al “parallelismo delle funzioni” ed alla “competenza amministrativa generale non attribuita ai comuni” - trattandosi di profili non direttamente riferibili alla riserva statutaria di (auto)disciplina del funzionamento dell’organo consiliare, mentre nella citata sentenza n. 1039/2014 le peculiarità siciliane risultano adeguatamente ed esaustivamente vagliate.

Con riferimento alla dedotta contraddittorietà rispetto alla modifica apportata al Regolamento consiliare, deve infine convenirsi con l’affermazione secondo la quale l'istituto della "revoca" del presidente del consiglio comunale rientra nel novero delle "norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente" e pertanto trattasi di istituto destinato ad essere regolato dallo Statuto comunale (TAR Catania Sez. 3^, sent. n. 1304/2011 che richiama C.g.a. 31.12.2007, n. 1175, secondo cui "l'istituto della revoca del presidente del consiglio comunale può essere legittimamente disciplinato solo dallo «statuto» dell'ente locale e solo in tale ambito eventuali norme regolamentari possono determinare, esclusivamente, le procedure relative all'applicazione dell'istituto").

In assenza, tra l’altro, di specifica impugnazione dello Statuto, il Collegio ritiene quindi che non si possa automaticamente procedere alla disapplicazione dello stesso.

Di conseguenza, poiché la deliberazione impugnata è stata approvata con la maggioranza prevista dalla norma statutaria, non direttamente incisa dalla norma di legge regionale, essa deve ritenersi perfettamente valida.

Con riferimento al secondo profilo di censura, relativa alla asserita motivazione “politica” della revoca, osserva il Collegio che la delibera risulta motivata con riferimento a circostanze specifiche relative all’attività di presidente del consiglio, così che può escludersi la natura meramente politica dell’atto.

Sussistono adeguati motivi per disporre la compensazione delle spese tra le parti costituite, attesa la natura degli interessi coinvolti.

 

P.Q.M.

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2015.

 
 
 

BREVI ANNOTAZIONI

 

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

La pronuncia in esame, resa dalla sezione staccata di Catania delTAR Sicilia, risulta occasionata dal ricorso, presentato da un Consigliere comunale, contro la deliberazione consiliare di revoca dalla carica di Presidente del Consiglio, di cui l’interessato chiede l’annullamento per violazione di legge ed eccesso di potere. In particolare si sostiene che la revoca sia meritevole di annullamento perché motivata da ragioni squisitamente politiche, non riconducibili ad inadempienze della ricorrente, oltre che per il mancato adeguamento della disciplina statutaria alla legislazione sopravvenuta.

Il giudice amministrativo, pronuncia sentenza in forma semplificata e dichiara infondato il ricorso, dopo essersi rapidamente soffermato sulle tematiche dell’obbligo di adeguamento dello Statuto comunale a sopravvenute disposizioni di legge, della natura politica o amministrativa del provvedimento di revoca del Presidente del Consiglio e, infine, dei presupposti per l’esercizio del potere de quo.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

La controversia trae origine da una riunione del Consiglio di un piccolo Comune siciliano, tenutasi a fine gennaio 2015, nel corso della quale, su iniziativa dell’opposizione e di parte della maggioranza, veniva approvata la mozione di revoca della Presidente, con sette voti favorevoli su dodici. La particolarità del caso sta nel fatto che detta approvazione ha avuto luogo malgrado il parere contrario espresso dal Segretario comunale, secondo il quale sarebbe stata necessaria per legge la maggioranza qualificata di 2/3; analogo giudizio formulato – su richiesta dell’ente – dall’assessorato regionale.

Due sono le censure proposte dalla ricorrente: la prima -violazione di legge- concerne il mancato rispetto della regola, introdotta dalla normativa regionale nel 2011 e mai recepita dallo Statuto, che richiede per l’efficacia della revoca il voto di almeno i 2/3 dei consiglieri assegnati; la seconda -eccesso di potere- si riferisce alla mancata contestazione all’interessata di specifiche “inadempienze ai doveri propri della carica”.

Ai fini della decisione, il Collegio richiama una propria recente sentenza (n. 1039/2014) relativa ad un’ipotesi che si assume analoga. La norma regionale (art. 10 della LR n. 6/2011)– osserva il TAR – prevede che nei confronti del Presidente del Consiglio possa essere presentata, secondo le modalità previste dallo Statuto, una mozione motivata di revoca che, ove approvata da almeno i due terzi dei membri del consiglio, determina la cessazione dalla carica.

Due gli elementi su cui è opportuno concentrare l’attenzione: il primo è la necessità di una previsione statutaria (non dunque regolamentare), il secondo l’imprescindibilità di una motivazione. Per il legislatore siciliano, dunque, la revoca del Presidente del Consiglio comunale o provinciale non è un atto politico.

La normativa regionale fa altresì obbligo a Comuni e Province di adeguare i propri statuti alla disposizione de qua entro il termine di 90 giorni dall’entrata in vigore della legge; tanto non determina tuttavia, secondo la decisione del 2014, “una sostituzione automatica delle nuove regole a quelle preesistenti”.

Il potere sostitutivo – argomenta il giudice – è infatti previsto dall’ordinamento solamente in ipotesi eccezionali (che vengono ricondotte all’art. 120 Cost., senza alcun riferimento ai poteri sostitutivi “ordinari” disciplinati da singole disposizioni di legge statale e regionale), che contraddicono la regola generale secondo cui “lo Statuto, in armonia con la Costituzione e con i principi generali in materia di organizzazione pubblica, nel rispetto di quanto stabilito dalla legislazione statale in attuazione dell’art. 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione, stabilisce i principi di organizzazione e funzionamento dell’ente (art. 4 L. 131/2003)”.

In Sicilia – prosegue la citazione il TAR – in ragione della primaria competenza regionale in materia di ordinamento degli enti locali “il compito di rilevare i principi generali in materia di organizzazione pubblica condizionanti l’esercizio della potestà statutaria da parte dei minori enti locali spetta alla legislazione regionale ”.

Va evidenziato il riferimento ai “principi” che, in ambedue gli ordinamenti (quello nazionale e quello speciale isolano), costituiscono l’unico limite al libero dispiegarsi della potestà statutaria – sulla questione, oggetto di importanti interventi esplicativi da parte del giudice di legittimità, si tornerà nel prosieguo della trattazione.

In conseguenza delle premesse citate, il Collegio afferma che la mera fissazione, da parte del legislatore regionale, di un termine per l’adeguamento non può determinare, alla scadenza, l’automatica sostituzione ex lege della previsione statutaria, mancando tra l’altro un’espressa previsione in tal senso.

Segue una sottolineatura del rilievo (sub primario) della fonte statutaria, competente a dettare le "norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente", tra le quali vanno senz’altro annoverate quelle riguardanti l’istituto della revoca del presidente del consiglio comunale, che anzi “può essere legittimamente disciplinato solo dallo «statuto» dell'ente locale”. Lo strumento statutario, a sua volta, può essere integrato da fonte regolamentare per gli aspetti di dettaglio (“eventuali norme regolamentari possono determinare, esclusivamente, le procedure relative all'applicazione dell'istituto”).

Il Collegio non chiarisce a quali conclusioni sarebbe giunto in caso di “specifica impugnazione dello Statuto” -mai avvenuta- e conclude nel senso della piena validità della delibera impugnata, anche sotto l’ulteriore profilo della motivazione, dal momento che il riferimento a circostanze specifiche relative all’attività del presidente del consiglio esclude la natura puramente politica dell’atto.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Malgrado l’estrema sinteticità, la sentenza in oggetto tocca numerosi temi fra loro intrecciati: il rapporto tra fonte statutaria e legge, l’esercizio del potere sostitutivo (a seconda dei casi, nazionale o regionale) e le caratteristiche dell’atto di revoca del Presidente del Consiglio comunale, lasciando in ombra, sullo sfondo, la figura di quest’ultimo.

In sede di commento si ritiene utile tratteggiare compiti e ruolo del Presidente, al fine di meglio comprendere le conclusioni del collegio ed il ragionamento su cui si basano.

Il Testo Unico dedica il suo art. 39 alla “Presidenza dei Consigli comunali e provinciali”, stabilendo una serie di adempimenti procedurali, di obblighi (in capo al Presidente) e di facoltà consiliari. Anzitutto la figura è necessaria nei soli Comuni con popolazione superiore ai 15 .000 abitanti: negli altri la carica è ricoperta di norma dal Sindaco, salvo che lo Statuto disponga diversamente. L’elezione - ove prescritta - deve avvenire nel corso della prima seduta consiliare: dall’assenza di ulteriori precisazioni si evince che la regola è quella della maggioranza semplice. Il comma 1 passa poi ad individuare i poteri/doveri della figura: convocare il Consiglio entro 20 giorni dalla richiesta del Sindaco o di 1/5 degli assegnati, inserendo all’ordine del giorno le questioni richieste; assicurare adeguata e preventiva informazione a gruppi e consiglieri sui temi in discussione; dirigere le attività e i lavori consiliari. Interessante è il comma 5, che ricollega all’eventuale inerzia del Presidente un potere sostitutivo del Prefetto, previa diffida. Rispetto ai Consiglieri comunali “semplici” al Presidente sono inoltre garantite dal Tuel alcune agevolazioni (riconoscimento di un’indennità, permessi più lunghi), giustificabili alla luce della maggior gravosità e continuità dei compiti svolti; altre norme specifiche non è dato reperire.

Ora, che la fonte statutaria sia lo strumento maggiormente idoneo ad arricchire questa scarna disciplina si ricava dal già citato art. 39, che rimanda allo Statuto anche per l’eventuale individuazione di un Vicepresidente con funzioni vicarie. Si tratta, in realtà, di mera esemplificazione di quanto già previsto dall’art. 6, comma 2, ai sensi del quale “Lo Statuto, nell’ambito dei principi fissati dal presente testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi ”.

Il fatto che la revoca non sia contemplata dal legislatore nazionale lascia quindi campo libero al Consiglio, che potrà scegliere se introdurre o meno l’istituto in sede di redazione o modifica dello Statuto. A parere di chi scrive, nulla osta (non certamente l’art. 7) all’inserimento in norma statutaria di un rimando sufficientemente chiaro al regolamento consiliare (le “norme fondamentali”, appunto), chiamato a dettagliare la disciplina.

In buona sostanza, l’irrevocabilità del Presidente del Consiglio non costituisce un “principio” (cioè, ai sensi dell’articolo 1, comma 3, del TUEL, un “limite inderogabile all’autonomia normativa dell’ente”), con la conseguenza che, in materia, si potrà optare per le soluzioni più diverse.

In ipotesi lo Statuto potrebbe richiedere, per la sfiducia, la maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati od una qualificata; similmente, potrebbe introdurre obblighi di motivazione più o meno stringenti, o prescinderne del tutto. Nessuno può contestare che il legame fra l’eletto e i consiglieri sia di natura fiduciaria e che, di conseguenza, il Presidente sia liberamente rimuovibile in presenza di una norma che attribuisca al Consiglio che l’ha votato lo jus se poenitendi. Non paiono opporsi a siffatta conclusione gli argomenti addotti da certa giurisprudenza avverso la libertà di revoca dell’assessore da parte del Sindaco. Contro l’impostazione tradizionale, che attribuisce a tale atto una connotazione politica, con conseguente non necessità di una qualunque motivazione, si è affermata più di recente la tesi che identifica nella revoca un atto di alta amministrazione, dunque non “libero nel fine”: in base ai principi generali l’amplissima discrezionalità implicherebbe l’esigenza di una motivazione particolarmente adeguata e pregnante. Va rilevato, peraltro, che la natura lato sensu operativa delle funzioni dell’assessore lo espongono a valutazioni tecniche certamente più complesse di quelle cui può venir sottoposto il Presidente, cui – nella sua qualità di organo di garanzia - si richiede soltanto di convocare le sedute e dirigerle imparzialmente.

Il concetto di “imparzialità”, peraltro, si presta a fraintendimenti: viola questo dovere il Presidente che in aula, ad esempio, si rifiuti di mettere ai voti una mozione presentata dall’opposizione o di dare la parola a suoi esponenti, non quello che – magari su un organo di stampa – esprima opinioni politiche sgradite anche a parte della maggioranza che l’ha eletto. Il Presidente conserva tutti i diritti del Consigliere, cui si assommano i citati poteri-doveri e alcune facilitazioni legate alla carica; pertanto, nell’eventualità in cui lo Statuto preveda una puntuale motivazione dell’atto di revoca con riferimento a “circostanze specifiche relative all’attività del presidente del consiglio”, questa può basarsi esclusivamente su inadempimenti degli obblighi derivanti dal succitato art. 39 TUEL, specialmente se tanto gravi da portare all’attivazione dei poteri sostitutivi prefettizi.

Questo in termini generali: alle Regioni a Statuto speciale come la Sicilia, tuttavia, il Testo Unico non si applica (art. 1, co. 2), e la normativa locale disciplina revoca, relative modalità e termini precisi per l’adeguamento degli Statuti comunali. Ancora una volta, paradossalmente, la legge nazionale ci viene in aiuto, laddove prescrive (ancora l’art. 1, comma 3) l’obbligo di adeguare le fonti sub primarie ai principi contenuti in nuove leggi in materia di ordinamento degli enti locali nel termine di 120 giorni: in mancanza, le norme statutarie incompatibili con tali principi si intendono abrogate. Siamo in presenza di una sostituzione automatica, ex lege (di certo non riconducibile all’art. 120 Cost., tra l’altro), che non scatta però in caso di sopravvenuta contrarietà a norme di dettaglio: è necessario che il contrasto sia con un “principio”.

Un principio desumibile dal  TUEL è quello per cui l’assemblea consiliare va presieduta da un eletto; la revocabilità o meno del Presidente, non essendo normata, non assurge manco a norma di dettaglio, e lo stesso può dirsi per la previsione di questa o quella maggioranza di voti.

Da un esame della disposizione, si evince che  l’art. 10 della LR 6/2011 non contiene “principi”, bensì norme di dettaglio: per questo motivo – più che per l’assenza di specifici meccanismi sostitutivi – non è in grado di imporsi ad un disposto statutario con esso confliggente.

Il discusso rapporto fra statuti e leggi (nazionali nelle regioni ordinarie, regionali in quelle autonome) è stato chiarito una volta per tutte dalla Suprema Corte Cassazione, con sentenza delle S.U. n. 12868/2005, in cui si legge che “mentre in passato ogni disposizione di legge costituiva limite invalicabile all'attività statutaria, nella nuova disciplina introdotta dal d.lg. n. 267 del 2000 (testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) lo statuto può derogare alle disposizioni di legge che non contengano principi inderogabili; esso è vincolato unicamente al rispetto dei principi generali fissati dallo stesso testo unico e degli altri principi espressamente enunciati nelle leggi successive, nonché delle leggi che conferiscono funzioni agli enti locali, tanto da potersi ora delineare il rapporto tra legge e statuto non tanto o non soltanto in termini di gerarchia, ma anche e soprattutto in termini di competenza ovvero di gerarchia limitatamente ai principi e da potersi qualificare lo statuto non più come disciplina di attuazione, ma di integrazione ed adattamento dell'autonomia locale ai principi inderogabili fissati dalla legge.”

In pratica, nella materia “ordinamento degli enti locali”, il riparto avviene secondo criteri di competenza (che potremmo definire concorrente): alla legge spetta fissare i principi inderogabili, la “cornice” all’interno della quale il Consiglio potrà dettare la disciplina più consona alla realtà locale. Eventuali norme legislative di dettaglio troveranno applicazione solo nell’evenienza in cui l’organo comunale rinunci a detta facoltà.

La statuizione, che ha composto una lunga diatriba giurisprudenziale  sul rapporto fra statuti locali e leggi dello Stato (o delle Regioni a Statuto speciali), si può leggere come una presa d’atto delle nuove relazioni istituzionali fra gli enti inaugurate dalla Riforma del Titolo V (“pari dignità” sancita dall’art. 114, riconoscimento della potestà statutaria, enunciazione del principio di sussidiarietà ecc.), di cui la Legge 131/2003 - non a caso ricordata nella sentenza del TAR catanese - ha meglio precisato i confini.

A legislazione vigente, la pretesa del Parlamento o di un Consiglio regionale di costringere i Comuni ad adeguarsi ad una norma di dettaglio su materia di competenza statutaria si configurerebbe come un’indebita invasione di campo: per l’effetto, al di là dell’ipotesi di uno spontaneo adeguamento da parte dell’ente, mancherebbero al legislatore gli strumenti giuridici per imporre scelte minuziose che, nel nostro ordinamento, spettano al Consiglio comunale.

 

 

 

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