Art. 42-bis, D.P.R. n. 327/2001: la domanda di determinazione o corresponsione dell’indennizzo spetta alla giurisdizione del G.O.

Cass. Civ., Sez. Un. civ., ord. 4 settembre 2015, n. 17586

Nella fattispecie delineata dall’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, l’illecita o l’illegittima utilizzazione di un bene immobile da parte dell’Amministrazione per scopi di interesse pubblico costituisce soltanto il presupposto indispensabile, unitamente alle altre specifiche condizioni previste da tale articolo, per l’adozione del peculiare provvedimento di acquisizione ivi previsto, con la conseguenza che, ove detto autonomo, speciale ed eccezionale procedimento espropriativo sia stato legittimamente promosso, attuato e concluso, l’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, in quanto previsto dal legislatore per la perdita della proprietà del bene immobile, non può che avere natura indennitaria, con l’ulteriore corollario che le controversie aventi ad oggetto la domanda di determinazione o corresponsione delle indennità sono attribuite alla giurisdizione del Giudice ordinario.

 

 

 

Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Ordinanza 29 ottobre 2015, n. 22096

 

Ritenuto che, con ricorso del 25 giugno 2014, …, …, … ed ... - eredi di … - hanno proposto istanza di regolamento di giurisdizione nei confronti del Comune di … (RC);

che tale istanza di regolamento di giurisdizione è proposta in riferimento al giudizio, promosso dai germani G. nei confronti del Comune di … dinanzi al Tribunale ordinario di Palmi con ricorso del 3 ottobre 2013, ai sensi dell'art. 702-bis c.p.c., pendente dinanzi allo stesso Tribunale ordinario di Palmi (r.g. n. 1143 del 2013);

che, con il predetto ricorso, i germani G. hanno chiesto che il Giudice adito «indichi in Euro 418.214,86 la misura dell'indennizzo dovuto dal detto Comune per il provvedimento acquisitivo dedotto in causa e in Euro 94.079,45, con gli interessi legali dal 26.6.2013 al soddisfo, l'importo ancora a debito del detto Comune dopo la compensazione con quanto pagato in esecuzione della sentenza 696/1998 [recte: 696/2008], resa inter partes dal T.A.R. Calabria, sezione di Reggio Calabria, ordinandone il pagamento agli istanti come condizione (espressamente prevista dall'articolo 42-bis del D.P.R. 327/2001 e successive modifiche) per l'efficacia del provvedimento acquisitivo»;

che gli odierni ricorrenti, per quanto in questa sede rileva, riferiscono che: a) nel corso di un procedimento avente ad oggetto l'espropriazione di un terreno di proprietà di … - dante causa degli odierni ricorrenti -, promosso dal Comune di … con deliberazione consiliare n. 144 del 17 ottobre 2000, lo stesso Comune, con deliberazione consiliare n. 15 del 26 giugno 2013, ha disposto l'acquisizione (di parte) del detto terreno ai sensi dell'art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, inserito dall'art. 34, comma 1, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della l. 15 luglio 2011, n. 111, determinando l'indennizzo in Euro 92.339,50; b) precedentemente: 1) la Corte d'Appello di Reggio Calabria, adita dal G. avverso la determinazione dell'indennità definitiva di espropriazione, con sentenza n. 119 del 13 marzo 2012, passata in giudicato, aveva determinato unicamente l'indennità di occupazione legittima; 2) il T.a.r. per la Calabria, adito dallo stesso G. per il risarcimento del danno da occupazione usurpativa, con sentenza n. 696/2008 del 15 dicembre 2008, aveva liquidato il danno richiesto nella misura di Euro 228.000,00, oltre rivalutazione ed interessi, somma questa pacificamente pagata dal Comune; 3) il Consiglio di Stato, adito in appello dal Comune, con sentenza n. 6066/2013 del 18 dicembre 2013 - preso atto dell'intervenuta emanazione del predetto provvedimento di acquisizione -, in riforma della sentenza impugnata, ha dichiarato improcedibile l'appello, dichiarando altresì improcedibile il ricorso introduttivo;

che, tanto riferito, i ricorrenti chiedono che le Sezioni Unite della Corte di cassazione «o confermino la giurisdizione e la competenza del Tribunale di … sulla domanda proposta dagli attuali ricorrenti in ordine alla misura del ristoro loro spettante per il provvedimento acquisitivo pronunziato dal Comune di …, ovvero si pronunzino in favore della natura risarcitoria della pretesa degli attori e, conseguentemente, dell'appartenenza di detta pretesa all'ambito della giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo», instando altresì perché «trovino il modo, nell'interesse della certezza del diritto, eventualmente in un semplice obiter dictum, di dirimere anche i dubbi in ordine alla competenza del tribunale o della corte d'appello in unico grado»;

che resiste, con controricorso, il Comune di …, il quale così conclude: «In adesione alla richiesta dei ricorrenti, si chiede che le Sezioni Unite della Cassazione confermino la giurisdizione del Tribunale di … sulla misura dell'indennizzo loro dovuto in ragione del provvedimento acquisitivo adottato dal Comune di … ai sensi dell'art. 42-bis oppure si pronuncino in favore della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo»;

che il Procuratore generale ha concluso, chiedendo che le Sezioni Unite della Corte di cassazione dichiarino la giurisdizione del Giudice amministrativo.

Considerato che deve dichiararsi la giurisdizione del Giudice ordinario a conoscere la controversia, promossa dagli odierni ricorrenti nei confronti del Comune di … dinanzi al Tribunale ordinario di … con ricorso del 3 ottobre 2013, ai sensi dell'art. 702-bis c.p.c., pendente dinanzi allo stesso Tribunale ordinario di … (r.g. n. 1143 del 2013), nei sensi della motivazione che segue;

che, come già dianzi rilevato, la fattispecie sottostante al presente ricorso sta in ciò, che nel corso di un procedimento avente ad oggetto l'espropriazione di un terreno di proprietà di ... - dante causa degli odierni ricorrenti -, promosso dal Comune di … con deliberazione consiliare n. 144 del 17 ottobre 2000, lo stesso Comune, con deliberazione consiliare n. 15 del 26 giugno 2013, ha disposto l'acquisizione (di parte) del detto terreno ai sensi dell'art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, inserito dall'art. 34, comma 1, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della l. 15 luglio 2011, n. 111, determinando l'indennizzo dovuto in Euro 92.339,50;

che - a fronte della domanda proposta dagli odierni ricorrenti nel giudizio promosso dinanzi al Tribunale ordinario di …: «[il Giudice adito] indichi in Euro 418.214,86 la misura dell'indennizzo dovuto dal detto Comune per il provvedimento acquisitivo dedotto in causa e in Euro 94.079,45, con gli interessi legali dal 26.6.2013 al soddisfo, l'importo ancora a debito del detto Comune dopo la compensazione con quanto pagato in esecuzione della sentenza 696/1998 [recte: 696/2008], resa inter partes dal T.A.R. Calabria, sezione di Reggio Calabria, ordinandone il pagamento agli istanti come condizione (espressamente prevista dall'articolo 42-bis del D.P.R. 327/2001 e successive modifiche) per l'efficacia del provvedimento acquisitivo» - la specifica questione oggetto del presente giudizio che, per la prima volta, è sottoposta all'esame di queste Sezioni Unite, consiste nello stabilire se la controversia avente ad oggetto la domanda di determinazione e di corresponsione dell'indennizzo previsto dal citato art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, quale quella di specie, sia attribuita alla giurisdizione del Giudice ordinario ovvero a quella del Giudice amministrativo;

che il quadro normativo di riferimento rilevante per la risoluzione di tale questione di giurisdizione è costituito: a) innanzitutto, dallo stesso art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, quale inserito dal menzionato art. 34, comma 1, del d.l. n. 98 del 2011, che è così - tra l'altro - testualmente formulato: «1. Al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, dopo l'articolo 42 è inserito il seguente: "42-bis (Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico). - 1. Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene. 2. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche durante la pendenza di un giudizio per l'annullamento degli atti di cui al primo periodo del presente comma, se l'amministrazione che ha adottato l'atto impugnato lo ritira. In tali casi, le somme eventualmente già erogate al proprietario a titolo di indennizzo, maggiorate dell'interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo. 3. Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, l'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale di cui al comma 1 è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7. Per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma. 4. Il provvedimento di acquisizione, recante l'indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, è specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione; nell'atto è liquidato l'indennizzo di cui al comma 1 e ne è disposto il pagamento entro il termine di trenta giorni. L'atto è notificato al proprietario e comporta il passaggio del diritto di proprietà sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute ai sensi del comma 1, ovvero del loro deposito effettuato ai sensi dell'articolo 20, comma 14; è soggetto a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell'amministrazione procedente ed è trasmesso in copia all'ufficio istituito ai sensi dell'articolo 14, comma 2. 5. Se le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 4 sono applicate quando un terreno sia stato utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata o convenzionata, ovvero quando si tratta di terreno destinato a essere attribuito per finalità di interesse pubblico in uso speciale a soggetti privati, il provvedimento è di competenza dell'autorità che ha occupato il terreno e la liquidazione forfetaria dell'indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale è pari al venti per cento del valore venale del bene. [...] 7. L'autorità che emana il provvedimento di acquisizione di cui al presente articolo ne dà comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei conti mediante trasmissione di copia integrale. 8. Le disposizioni del presente articolo trovano altresì applicazione ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato, ma deve essere comunque rinnovata la valutazione di attualità e prevalenza dell'interesse pubblico a disporre l'acquisizione; in tal caso, le somme già erogate al proprietario, maggiorate dell'interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo"»; b) in secondo luogo, dall'art. 133, comma 1, lett. g), del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (Codice del processo amministrativo): «1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: [...] g) le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili anche mediatamente all'esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa»; c) infine, dall'art. 53 del citato d.P.R. n. 327 del 2001, nel testo sostituito dall'art. 3, comma 10, dell'Allegato 4 al d.lgs. n. 104 del 2010, il quale dispone: «10. Al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, l'articolo 53 è sostituito dal seguente: Art. 53 (L). Disposizioni processuali. 1. La tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo è disciplinata dal codice del processo amministrativo (L). 2. Resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa (L)»;

che tale quadro normativo di riferimento deve essere necessariamente integrato con la recente sentenza n. 71 del 30 aprile 2015 della Corte costituzionale la quale - chiamata da queste stesse Sezioni Unite a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell'art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, in riferimento a molteplici parametri -, tra l'altro, ha dichiarato: 1) «non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità - Testo A), sollevata, in riferimento agli artt. 42, 111, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione»; 2) «non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 113 Cost.», muovendo peraltro da una puntuale ricostruzione dell'istituto;

che, in particolare e per quanto in questa sede rileva, il Giudice delle leggi: a) riassunta la disciplina dettata dall'articolo censurato (Considerato in diritto, n. 2.) e raffrontatala con quella precedente, di cui all'art. 43 dello stesso d.P.R. n. 327 del 2001, dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 293 dell'8 ottobre 2010, per eccesso di delega (Considerato in diritto, nn. da 6.3. a 6.5.), è giunto alla conclusione che «Si è [...] in presenza di un istituto diverso da quello disciplinato dall'art. 43 del T.U. sulle espropriazioni»; b) al riguardo, quanto alla natura di tale nuovo istituto, ha affermato: «L'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni ha certamente reintrodotto la possibilità, per l'amministrazione che utilizza senza titolo un bene privato per scopi di interesse pubblico, di evitarne la restituzione al proprietario (e/o la riduzione in pristino stato), attraverso un atto di acquisizione coattiva al proprio patrimonio indisponibile. Tale atto sostituisce il regolare procedimento ablativo prefigurato dal T.U. sulle espropriazioni, e si pone, a sua volta, come una sorta di procedimento espropriativo semplificato, che assorbe in sé sia la dichiarazione di pubblica utilità, sia il decreto di esproprio, e quindi sintetizza uno actu lo svolgimento dell'intero procedimento, in presenza dei presupposti indicati dalla norma» (Considerato in diritto, n. 6.5.; cfr. anche, tra l'altro, il n. 6.7., laddove si ribadisce che la norma censurata «delinea pur sempre una procedura espropriativa» di carattere «eccezionale», come si desume testualmente dal comma 4 dello stesso art. 42-bis); c) inoltre, quanto alle «significative differenze» del nuovo istituto rispetto a quello di cui all'annullato art. 43, ha sottolineato che: 1) «La nuova disposizione, risolvendo un contrasto interpretativo insorto in giurisprudenza sull'art. 43 appena citato, dispone espressamente che l'acquisto della proprietà del bene da parte della pubblica amministrazione avvenga ex nunc, solo al momento dell'emanazione dell'atto di acquisizione (ciò che impedisce l'utilizzo dell'istituto in presenza di un giudicato che abbia già disposto la restituzione del bene al privato) [commi 1 e 8]»; 2) «[...] la norma censurata impone uno specifico obbligo motivazionale "rafforzato" in capo alla pubblica amministrazione procedente, che deve indicare le circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio. La motivazione, in particolare, deve esibire le "attuali ed eccezionali" ragioni di interesse pubblico che giustificano l'emanazione dell'atto, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati, e deve, altresì, evidenziare l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione [comma 4, primo periodo]»; 3) [...] nel computo dell'indennizzo viene fatto rientrare non solo il danno patrimoniale, ma anche quello non patrimoniale, forfetariamente liquidato nella misura del 10 per cento del valore venale del bene. Ciò costituisce sicuramente un ristoro supplementare rispetto alla somma che sarebbe spettata nella vigenza della precedente disciplina [comma 1]»; 4) «Il passaggio del diritto di proprietà [...] è sottoposto alla condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute, da effettuare entro 30 giorni dal provvedimento di acquisizione [comma 4, terzo e quarto periodo]»; 5) «La nuova disciplina si applica non solo quando manchi del tutto l'atto espropriativo, ma anche laddove sia stato annullato - o impugnato a tal fine, nel qual caso occorre il previo ritiro in autotutela da parte della medesima pubblica amministrazione - l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, oppure la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera oppure, ancora, il decreto di esproprio [comma 2]»; 6) «Non è stata più riproposta la cosiddetta acquisizione in via giudiziaria, precedentemente prevista dal comma 3 dell'art. 43, ed in virtù della quale l'acquisizione del bene in favore della pubblica amministrazione poteva realizzarsi anche per effetto dell'intervento di una pronuncia del giudice amministrativo, volta a paralizzare l'azione restitutoria proposta dal privato»; 7) «Non secondaria, nell'economia complessiva del nuovo istituto, è [...] la previsione (non presente nel precedente art. 43) in base alla quale l'autorità che emana il provvedimento di acquisizione ne dà comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei conti mediante trasmissione di copia integrale [comma 7]»;

che tra queste considerazioni ricostruttive, sostanzialmente condivisibili - fatte tuttavia salve ulteriori precisazioni che non rilevano in questa sede -, deve essere segnatamente condivisa quella relativa alla più volte sottolineata natura espropriativa del nuovo istituto, innestato su un precedente procedimento espropriativo irrimediabilmente viziato (commi 1 e 2, primo periodo) o, comunque, fondato su titolo astrattamente annullabile sub judice (comma 2, secondo periodo);

che, quanto alla disciplina del riparto di giurisdizione tra Giudice ordinario e Giudice amministrativo, pertanto, tale natura determina la piena riconducibilità dell'istituto alle su menzionate disposizioni di cui all'art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., ed all'art. 53 del d.P.R. n. 327 del 2001;

che la complessiva disciplina di cui all'art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001 consente di prefigurare - in prima approssimazione e senza pretesa di completezza - quantomeno due grandi categorie di controversie, a seconda che il loro oggetto sia costituito dalla denuncia di illegittimità del «provvedimento di acquisizione» (ad esempio, per incompetenza o per vizi di motivazione del provvedimento: commi 4 e 5) e dalla eventuale consequenziale richiesta di risarcimento del danno (artt. 7 e 30 c.p.a.), oppure dalla domanda di «determinazione» (ad esempio, controversia sul quantum) o di «corresponsione» (ad esempio, controversia per omesso o ritardato pagamento) «delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa»: in linea di massima ed in stretta applicazione dell'art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., e dell'art. 53 del d.P.R. n. 327 del 2001 - è del tutto evidente che la prima categoria di controversie deve ritenersi attribuita alla giurisdizione del Giudice amministrativo, mentre la seconda deve ritenersi attribuita alla giurisdizione del Giudice ordinario;

che al riguardo, in mancanza di precedenti specifici di queste Sezioni Unite, non può non tenersi conto delle elaborazioni giurisprudenziali del Giudice amministrativo, le quali registrano peraltro incertezze e veri e propri contrasti quanto, in particolare, all'individuazione delle controversie da attribuire alla competenza giurisdizionale del Giudice ordinario;

che, in particolare, il principale argomento per sostenere la natura "risarcitoria" dell'«indennizzo» previsto dall'art. 42-bis, e per negare quindi tout court la giurisdizione del Giudice ordinario anche relativamente alla su individuata seconda categoria di controversie, sta nel rilievo che il presupposto per l'esercizio del potere ablatorio consentito da tale disposizione è il pregresso "cattivo uso" dell'ordinario potere espropriativo («[...] l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità [...]»: comma 1) e l'attuale esigenza dell'amministrazione di continuare a mantenere il bene in ragione della perdurante utilizzazione di esso nell'interesse pubblico, con la conseguenza che detto indennizzo, in quanto strettamente correlato all'illecito risalente alle violazioni commesse dalla stessa amministrazione nell'ambito del (precedente) procedimento espropriativo illegittimo, non può che avere natura risarcitoria (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, sentenze nn. 1114 del 2015 e 993 del 2014);

che, tuttavia, tale argomento è stato efficacemente e condivisibilmente confutato sia da successive pronunce del Giudice amministrativo (cfr., ad esempio, T.a.r. Toscana sentenza n. 890 dell'11 giugno 2015), sia dalla stessa Corte costituzionale con la menzionata sentenza n. 71 del 2015;

che, in particolare, la Corte costituzionale - nel dichiarare non fondata la predetta questione di costituzionalità in riferimento all'art. 3 Cost., sul rilievo che «la norma riserverebbe un trattamento privilegiato alla pubblica amministrazione rispetto a qualsiasi altro soggetto dell'ordinamento che abbia commesso un fatto illecito, pur in mancanza di un pregresso effettivo esercizio di funzione amministrativa e, dunque, sulla base della sola qualifica soggettiva dell'autore della condotta» - ha affermato che «[...] se pure il presupposto di applicazione della norma sia "l'indebita utilizzazione dell'area" [comma 4] - ossia una situazione creata dalla pubblica amministrazione in carenza di potere (per la mancanza di una preventiva dichiarazione di pubblica utilità dell'opera o per l'annullamento o la perdita di efficacia di essa) - tuttavia l'adozione dell'atto acquisitivo, con effetti non retroattivi, è certamente espressione di un potere attribuito appositamente dalla norma impugnata alla stessa pubblica amministrazione. Con l'adozione di tale atto, quest'ultima riprende a muoversi nell'alveo della legalità amministrativa, esercitando una funzione amministrativa ritenuta meritevole di tutela privilegiata, in funzione degli scopi di pubblica utilità perseguiti, sebbene emersi successivamente alla consumazione di un illecito ai danni del privato cittadino», concludendo nel senso che, «Sotto questo punto di vista, [...], la situazione appare conforme alla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui "[...] la P.A. ha una posizione di preminenza in base alla Costituzione non in quanto soggetto, ma in quanto esercita potestà specificamente ed esclusivamente attribuitele nelle forme tipiche loro proprie. In altre parole, è protetto non il soggetto, ma la funzione, ed è alle singole manifestazioni della P.A. che è assicurata efficacia per il raggiungimento dei vari fini pubblici ad essa assegnati" (così la sentenza n. 138 del 1981)"» (Considerato in diritto, n. 6.6.1.);

che, d'altro canto, la su menzionata sentenza del T.a.r. per la Toscana n. 890 del 2015 ha rilevato che «Il punto debole della teoria risarcitoria [...] risiede nella circostanza che ricollega all'agire illecito dell'amministrazione anche il rimedio finale previsto dall'art. 42-bis [...], consistente nell'emanazione del provvedimento di acquisizione sanante», mostrando così di ritenere - correttamente, come osservato in dottrina - che «ad essere rilevante non è il complessivo operato pregresso, contra jus, dell'amministrazione, bensì, a valle, il provvedimento di acquisizione sanante che sia stato emanato: se è legittimo quest'ultimo provvedimento, l'indennizzo liquidato non potrà che avere natura indennitaria; con conseguente radicamento della controversia sul quantum in capo al giudice ordinario»;

che gli ulteriori argomenti posti a fondamento della "teoria risarcitoria" - cioè l'uso, da parte del legislatore, del termine «indennizzo» anziché di quello «indennità», e la previsione di tale indennizzo per il ristoro anche del «pregiudizio non patrimoniale» - appaiono, anche alla luce delle considerazioni che precedono, intrinsecamente deboli: il primo, perché - a prescindere da altre pur possibili osservazioni - presuppone una permanente, appropriata e precisa utilizzazione del lessico giuridico da parte del legislatore che, invece ad esempio, nel comma 3 dello stesso art. 42-bis, richiamando l'art. 37 del d.P.R. n. 327 del 2001 (che reca la rubrica «Determinazione dell'indennità nel caso di esproprio di un'area edificabile») per la determinazione dell'indennizzo in caso di provvedimento di acquisizione di aree edificabili, mostra evidentemente di utilizzare i due termini come sinonimi; il secondo, perché il ristoro del pregiudizio non patrimoniale, automatico e predeterminato nel quantum in una percentuale del valore venale del bene, è chiaramente misura accessoria inidonea ad incidere, di per se sola, sul riparto di giurisdizione;

che, in definitiva - alla luce di tutte le considerazioni che precedono e, in particolare, di quelle svolte dalla Corte costituzionale con la più volte richiamata sentenza n. 71 del 2015 -, può affermarsi che, nella fattispecie delineata dall'art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, l'illecita o l'illegittima utilizzazione di un bene immobile da parte dell'amministrazione per scopi di interesse pubblico costituisce soltanto il presupposto indispensabile, unitamente alle altre specifiche condizioni previste da tale articolo, per l'adozione - si noti: nell'ambito di un apposito procedimento espropriativo, del tutto autonomo rispetto alla precedente attività della stessa amministrazione (cfr. la più volte citata sentenza della Corte costituzionale, nn. 6.7. e 6.8. del Considerato in diritto) - del peculiare provvedimento di acquisizione ivi previsto (presupposto da indicare puntualmente nella motivazione di tale provvedimento: «Il provvedimento di acquisizione, recante l'indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, [...]»: comma 4), con la conseguenza che, ove detto autonomo, speciale ed eccezionale procedimento espropriativo sia stato legittimamente promosso, attuato e concluso, «l'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale», in quanto previsto dal legislatore per la perdita della proprietà del predetto bene immobile, non può che conferire all'indennizzo medesimo natura non già risarcitoria ma indennitaria, con l'ulteriore corollario che le controversie aventi ad oggetto la domanda di «determinazione [o di] corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa» sono attribuite alla giurisdizione del Giudice ordinario;

che, nella specie, non v'è alcun dubbio - tenuto conto del concreto svolgimento del procedimento espropriativo in questione e, soprattutto, della su riprodotta domanda proposta dagli odierni ricorrenti al Tribunale ordinario di … - che la controversia de qua ha ad oggetto la determinazione e la corresponsione dell'indennizzo preteso a séguito dell'emanazione, ai sensi dell'art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001, del provvedimento di acquisizione dell'area di proprietà degli stessi ricorrenti da parte del Comune di …, sicché la competenza giurisdizionale a conoscere la controversia medesima è attribuita al Giudice ordinario;

che infine, quanto all'ulteriore sollecitazione dei ricorrenti a che queste Sezioni Unite «trovino il modo, nell'interesse della certezza del diritto, eventualmente in un semplice obiter dictum, di dirimere anche i dubbi in ordine alla competenza del tribunale o della corte d'appello in unico grado», a tale istanza non può darsi risposta in questa sede, sia perché - trattandosi di procedimento a quo promosso dagli odierni ricorrenti ai sensi dell'art. 702-bis c.p.c. (conformemente a quanto disposto dall'art. 29 del d.lgs. 10 settembre 2011, n. 150) -, mentre è certo che il Comune di Melicucco è decaduto dal diritto di sollevare l'eccezione di incompetenza ai sensi del secondo periodo del quarto comma dello stesso art. 702-bis (cfr. Controricorso, pagg. 5 e segg.), non risulta chiaramente dagli atti se il rilievo d'ufficio dell'eventuale incompetenza del Giudice adito sia, o no, precluso (cfr., ad esempio, sentenza n. 21434 del 2007); sia perché, comunque, sulla questione di competenza non risulta instaurato il contraddittorio né nel giudizio a quo né in questa sede; sia infine perché la specifica questione dell'individuazione del giudice competente - tribunale o corte d'appello in unico grado - a conoscere le controversie sulla determinazione o sulla corresponsione dell'indennizzo di cui all'art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001 è stata rimessa all'esame di queste Sezioni Unite con ordinanza interlocutoria della VI.1. Sezione n. 15816/15 del 28 luglio 2015;

che le spese della presente fase del giudizio saranno regolate dal Tribunale ordinario di Palmi, dinanzi al quale le parti sono rimesse.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del Giudice ordinario, rimettendo le parti dinanzi al Tribunale ordinario di Palmi, che provvederà anche al regolamento delle spese della presente fase del giudizio.

 

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

OGGETTO DELLA SENTENZA

Le Sezioni Unite sciolgono il dubbio interpretativo inerente alla natura giuridica dell’indennizzo di cui all’art. 42-bis, D.P.R. n. 327/2001 e, conseguentemente, quello concernente il riparto di giurisdizione in ordine alla domanda di determinazione o corresponsione dello stesso.

I Giudici del riparto, muovendo dal quadro normativo di riferimento (artt. 42-bis e 53 del D.P.R. n. 327/2001; art. 133, comma 1, lett. g) c.p.a.), affermano la natura espropriativa dell’istituto disciplinato dalla menzionata norma e, così, giungono all’esito di qualificare il ristoro ivi previsto come indennità conseguente all’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa, la cui domanda, ai sensi dell’art. 133 comma 1, lett. g) c.p.a., è devoluta alla cognizione del G.O.

PERCORSO ARGOMENTATIVO

Segnatamente, la soluzione prospettata trae abbrivio dalla ricostruzione delle coordinate ermeneutiche tracciate dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 71/2015.

Invero, quest’ultima, mettendo a fuoco le differenze intercorrenti tra l’art. 42-bis del T.U. espropriazioni e il precedente art. 43, dichiarato incostituzionale per eccesso di delega, ha chiarito come il meccanismo acquisitivo configuri una sorta di procedimento espropriativo semplificato di carattere eccezionale, cui è consentito ricorrere solo allorché la P.A., assolvendo ad un obbligo di motivazione particolarmente intenso, dia conto delle eccezionali ed attuali ragioni di interesse pubblico sottese all’atto.

In particolare, i più rilevanti profili di novità, da cui la Corte Costituzionale ha inferito la legittimità costituzionale dell’art. 42-bis, ineriscono al carattere non retroattivo dell’effetto acquisitivo, alla pienezza del ristoro garantito al proprietario (comprensivo non solo del danno patrimoniale, ma altresì di quello non patrimoniale forfetariamente liquidato nella misura del 10 per cento del valore venale del bene) e all’impossibilità, per la P.A., di acquisire il bene in via giudiziaria paralizzando l’azione restitutoria del privato.

Sicché, acclarata la natura espropriativa e non sanante del nuovo istituto, le Sezioni Unite concludono nel senso di ritenere che l’indennizzo contemplato dall’art. 42-bis, in quanto previsto per la perdita del diritto di proprietà e non quale risarcimento per il danno cagionato dal precedente contegno illecito della P.A., debba essere qualificato come indennità conseguente all’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa, la cui domanda di determinazione e corresponsione è devoluta al G.O. ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g) c.p.a.

In tal guisa i Giudici di Piazza Cavour dirimono il contrasto interpretativo delineatosi in seno alla giurisprudenza amministrativa, parte della quale si è mostrata incline ad accogliere la teoria risarcitoria, indi ad affermare la giurisdizione del G.A., sulla scorta di un duplice ordine di argomentazioni: il tenore letterale della norma, che utilizza il termine indennizzo in luogo di indennità, nonché la considerazione secondo cui presupposto per l’esercizio del potere ablatorio ex art. 42-bis è il pregresso cattivo uso del potere espropriativo.

Gli Ermellini, nel solo più recente indirizzo pretorio (v. T.A.R. Toscana, 11 giugno 2015, n. 890), disattendono siffatta impostazione evidenziando come al suo accoglimento osti l’inconferenza dell’argomento letterale, ma soprattutto l’opzione ermeneutica percorsa dalla Corte Costituzionale, alla cui stregua con l’adozione dell’atto acquisitivo la P.A. “riprende a muoversi nell’alveo della legalità amministrativa”; di talché – si legge in sentenza -  “ad essere rilevante non è il complessivo operato pregresso, contra jus, dell’amministrazione, bensì, a valle, il provvedimento di acquisizione sanante che sia stato emanato: se è legittimo quest’ultimo provvedimento, l’indennizzo liquidato non potrà che avere natura indennitaria, con conseguente radicamento della controversia sul quantum in capo al giudice ordinario”.

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

La pronuncia, inserendosi nel dibattito sorto in ordine alla natura giuridica  dell’istituto di cui all’art. 42-bis, D.P.R. n. 327/2001, sugella la soluzione interpretativa incline a configurare il procedimento acquisitivo descritto dalla norma come espropriazione postuma semplificata, suscettibile di racchiudere in sé la d.p.u. e  il decreto di esproprio.

Come sì è già avuto modo di rilevare, siffatta ricostruzione desta perplessità, specie per quanto concerne la compatibilità con la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (v. art. 1 del Primo Protocollo Addizionale) che, volta ad approntare una tutela sostanzialistica ai diritti dell’individuo, prescinde dalle qualificazioni formali e, con precipuo riguardo alla tutela del diritto di proprietà, mira a evitare che la sua ablazione risulti per l’interessato imprevedibile o arbitraria.

Segnatamente, è ragionevole dubitare che il meccanismo acquisitivo ex art. 42-bis sia coerente con i moniti della Corte di Strasburgo che, pronunciandosi in ordine all’ormai espunto art. 43 del T.U. espropriazioni, ha sovente rilevato come il congegno dell’espropriazione indiretta, sia che operi in virtù di un principio giurisprudenziale, sia che si fondi su un testo di legge, non possa costituire una valida alternativa all’espropriazione “in buona e dovuta forma”, in quanto tende a ratificare una situazione di fatto conseguente al contegno illecito della P.A. (cfr., ex multis, C.e.d.u., 19 ottobre 2006, Gautieri c. Italia).

Certo, non può revocarsi in dubbio che molteplici differenze intercorrano tra la disposizione previgente e quella attuale ed è proprio in considerazione di queste che la Corte Costituzionale ha concluso nel senso della legittimità della norma.

Segnatamente, i profili di maggiore rilievo attengono alla dimensione temporale dell’effetto acquisitivo, che si produce ex nunc, alla pienezza del ristoro patrimoniale garantito al soggetto espropriato, nonché all’impossibilità, per la P.A., di acquisire la titolarità del bene per effetto della pronuncia del G.A.. che, respingendo la domanda restitutoria del privato, ne disponga l’acquisizione alla mano pubblica.

Ciononostante, non persuade l’assunto secondo cui siffatti profili di discrasia siano sufficienti a fugare ogni dubbio di legittimità costituzionale, da valutarsi anche alla stregua dell’art. 1 Prot. Add. C.E.D.U., parametro interposto di costituzionalità.

In particolare, è agevole constatare come il meccanismo descritto dall’art. 42-bis sia incompatibile, sotto il profilo logico e cronologico, con la possibilità che l’espropriando interagisca con la P.A. nel frangente anteriore alla compromissione del suo diritto di proprietà.

Trattasi di un non trascurabile aspetto di criticità, vieppiù in considerazione delle costanti affermazioni della giurisprudenza costituzionale in ordine alla rilevanza della dichiarazione di pubblica utilità quale “guarentigia prima e fondamentale del cittadino e nel contempo ragione giustificatrice del suo sacrificio”. Invero, il procedimento destinato a culminare nella d.p.u., determinando l’emersione dei motivi di interesse generale sottesi all’esercizio del potere espropriativo e, al contempo, l’attivazione del contraddittorio tra P.A. e privato, consente, non solo, di addivenire alla scelta migliore per l’interesse pubblico, ma altresì di tenere indenne l’espropriando da ingerenze nel diritto di proprietà non previste, non prevedibili e non suscettibili di contestazione prima della irreversibile alterazione della situazione di fatto.

In merito a tale aspetto, la Corte Costituzionale ha preso posizione affermando che “la previa dichiarazione di pubblica utilità dell’opera sarebbe distonica rispetto ad un’opera pubblica già realizzata. La norma censurata presuppone evidentemente una già avvenuta modifica dell’immobile utilizzato per scopi di pubblica utilità: da questo punto di vista, non è congrua la pretesa che l’adozione del provvedimento di acquisizione consegua all’esito di un procedimento scandito in fasi logicamente e temporalmente distinte, esattamente come nella procedura espropriativa condotta nelle forme ordinarie”.

Ebbene, non pare condivisibile l’assunto secondo cui, poiché la situazione di fatto determinata dal contegno illecito della P.A. è ontologicamente incompatibile con la previa adozione della d.p.u., l’obliterazione di quest’ultima non vulnera la posizione del privato e, dunque, non desta dubbi in ordine alla legittimità costituzionale della norma. Invero, con un’inversione logica, si desume la legittimità del meccanismo acquisitivo, nel quale difetta la garanzia della d.p.u., dall’impossibilità materiale che questa venga adottata, impossibilità determinata dall’illecita ingerenza della P.A. nella sfera giuridica del privato.

L’impostazione prospettata dalla Corte Costituzionale, peraltro, lascia evincere come l’assenza della d.p.u. possa dirsi compensata dalla valutazione comparativa degli interessi in conflitto che la P.A. deve compiere con l’atto acquisitivo, “specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione”; sicché, parrebbe quasi che lo stringente obbligo di motivazione adempiuto dall’Amministrazione dopo l’irreversibile trasformazione del bene, possa rimediare all’omessa adozione della d.p.u.

Infine, non può sottacersi come un ulteriore profilo di irragionevolezza della disposizione risieda nella mancata previsione di un termine entro cui alla P.A. è consentito esercitare il potere acquisitivo (mentre nel procedimento ordinario di espropriazione il potere di emanare il provvedimento espropriativo è temporalmente limitato all’efficacia della d.p.u.).

La Corte costituzionale ha superato l’esposta censura richiamando i molteplici orientamenti delineatisi in seno alla giurisprudenza amministrativa, tra i quali “è possibile scegliere un’interpretazione idonea ad evitare il pregiudizio consistente nell’asserita esposizione in perpetuo al potere di acquisizione”; nondimeno,  non è agevole conciliare siffatta soluzione con la granitica giurisprudenza della Corte E.D.U., alla cui stregua l’ablazione del diritto di proprietà può avvenire solo in forza di una norma chiara, accessibile e ad effetti prevedibili.

Ebbene, proprio valorizzando l’illiceità del contegno tenuto dalla P.A. nel frangente anteriore all’adozione dell’atto acquisitivo , parte dalla giurisprudenza amministrativa si è espressa nel senso di ritenere che il potere ablatorio di cui all’art. 42-bis abbia carattere rimediale, in quanto volto a sanare “l’originario errore nell’esercizio pregresso del potere, che abbisogna, per legittimarsi e giustificarsi anche dal punto di vista costituzionale, del previo ed integrale ristoro del pregiudizio inferto, ancor prima che della pur necessaria dimostrazione dell’interesse pubblico al perdurante utilizzo dell’immobile” (in terminis, Cons. Stato, Sez. IV, 3 marzo 2014, n. 993). Sicché, a dispetto del tenore letterale della norma, si è ascritta natura risarcitoria alla misura patrimoniale di cui all’art. 42-bis.

A conforto di siffatta ricostruzione si è addotto il rilievo secondo cui l’indennizzo (rectius, risarcimento) è corrisposto dalla P.A. non in vista dell’ablazione del bene, come previsto dagli artt. 20 e ss. del T.U. Espropriazioni, bensì dopo la sua irreversibile trasformazione; sicché “secondo tale impostazione (…) l’equilibrio verrebbe ripristinato a posteriori garantendo il totale ed integrale ristoro del sacrificio” (in terminis, T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, Sez. I, 29 giugno 2015, n. 203).

Nondimeno, la soluzione interpretativa accolta dalla Corte Costituzionale ha costretto la giurisprudenza a rimeditare la posizione assunta (da ultimo, v. Cons. Stato, Sez. IV, 19 ottobre 2015, n. 4777; idem, 4 dicembre 2015, n. 5530).

Invero, se l’art. 42-bis descrive una procedura espropriativa semplificata al termine della quale viene adottato un provvedimento che assorbe in sé sia la dichiarazione di pubblica utilità, che il decreto di esproprio e, con la sua emanazione, la P.A. “torna a muoversi nell’alveo della legalità”, non appare più sostenibile l’opzione ermeneutica in forza della quale si tratta di questioni risarcitorie devolute alla giurisdizione del G.A., dovendosi invece opinare nel senso della sussistenza della giurisdizione ordinaria ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g) c.p.a..

Ed invero, in tal senso concludono le Sezioni Unite, a parere delle quali l’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, in quanto previsto dal legislatore per l’ablazione del diritto dominicale, non può che avere natura indennitaria, con conseguente devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione del G.O.

 

 

 

 

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