Le astreintes nel giudizio di ottemperanza e gli inadempimenti pregressi

Consiglio di Stato, sez. IV, 21.9.2015, n. 4414 – Consiglio di Stato, sez. IV, 18.2.2016, n. 655

Dal tenore letterale dell'art. 114, comma 4, lett. e), D.Lgs. n. 104 del 2010, si rileva che il legislatore ha attribuito al giudice dell'ottemperanza uno strumento per indurre indirettamente l'Amministrazione ad eseguire tempestivamente l'ordine di pagamento dallo stesso formulato, di talché tale strumento non è ovviamente utilizzabile per gli inadempimenti pregressi, produttivi, piuttosto, di obbligazioni di natura risarcitoria. 

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4067 del 2015, proposto da:
……………;

contro

………..;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE II n. 02232/2015, resa tra le parti, concernente esecuzione del decreto della Corte d'appello di Roma del 23 marzo 2010 emesso nel procedimento r.g. 56892/2007 - pagamento somme equa riparazione (legge pinto)

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2015 il Cons. Giulio Veltri e uditi per le parti gli avvocati nessuno è comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Gli odierni appellati proponevano ricorso innanzi al TAR del Lazio per ottenere l’esecuzione del giudicato formatosi giudicato di cui al decreto n. 56337/2007 della Corte d'appello di Roma relativamente a crediti formatisi per irragionevole durata del processo (legge Pinto) per la somma di euro 3250, oltre interessi legali.

Gli interessati chiedevano altresì in tale sede la condanna dell’Amministrazione al pagamento di una ulteriore somma per il ritardo nell’ottemperanza ai sensi dell’art.114 comma 4 lettera e) del c.p.a.

L’adito TAR ha accolto il ricorso, con l’ordine all’Amministrazione di provvedere al pagamento condannandola altresì al pagamento della penalità di mora nella misura indicata in motivazione facendo decorrere la cd astreinte al momento della scadenza del termine di 120 giorni decorrente dalla notifica del titolo esecutivo.

Appella ora l’Amministrazione intimata e deduce: violazione dell’art.114 comma 4 lettera e) c.p.a.. Avrebbe errato il Tar nel far decorrere la penalità di mora da un momento anteriore a quello fissato nella stessa sentenza per il soddisfacimento delle ragioni creditorie, potendo invece la stessa essere imposta solo per il periodo successivo al termine fissato nella sentenza di ottemperanza e unicamente nel caso del suo eventuale mancato rispetto.

L’appellato non si è costituito.

Tanto premesso, il Collegio rileva in primo luogo l’opportunità di definire la causa con una sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art.60 c.p.a.

L’appello è da considerarsi fondato, in linea peraltro con quanto già statuito da questa Sezione in analoga vicenda (22/5/2014 n. 2653) .

L’art.114 cpa prevede che “il giudice, in caso di accoglimento del ricorso… e) salvo che ciò sia manifestamente iniquo e se non sussistono altre ragioni ostative, fissa, su richiesta di parte la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione e inosservanza successiva, ovvero, per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato; tale statuizione costituisce titolo esecutivo” .

Dal chiaro tenore di detta disposizione si rileva che il legislatore ha attribuito al giudice dell’ottemperanza uno strumento per indurre indirettamente l’Amministrazione ad eseguire tempestivamente l’ordine di pagamento dallo stesso formulato, di talché tale strumento non è ovviamente utilizzabile per gli inadempimenti pregressi, produttivi, piuttosto, di obbligazioni di natura risarcitoria.

L’appello va pertanto accolto e, per l’effetto, la sentenza viene riformata nel senso che la penalità di mora decorre dal giorno della comunicazione o notificazione dell’ordine di pagamento formulato dal giudice dell’ottemperanza.

Sussistono giusti motivi avuto riguardo anche al comportamento tenuto dalla parte resistente per compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie. Per l’effetto, riforma la sentenza gravata nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9693 del 2015, proposto da:
…………..;

contro

……………;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. - DELLA PROVINCIA DI TRENTO n. 00340/2015, resa tra le parti, concernente ottemperanza decreto della corte d'appello di Trento, n. 330 depositato il 18.2.2011 -equa riparazione pagamento somme (legge pinto)

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2015 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per la parte appellante gli avvocati l'avvocato dello Stato Greco;

Avvisate le parti circa la possibilità di definire la causa a mezzo di sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art.60 c.p.a.

La …………… adiva il TRGA di Trento per ottenere l’esecuzione del giudicato formatosi sul decreto della Corte di Appello di Trento n. 330/2011 emesso il 18/2/2011 con cui il Ministero dell’Economia e delle Finanze è stato condannato al pagamento di un’equa riparazione per irragionevole durata del processo.

Parte ricorrente chiedeva altresì in tale sede la condanna dell’amministrazione al pagamento di una ulteriore somma per il ritardo nell’ottemperanza ai sensi dell’art.114 comma 4 lettera e) del codice del processo amministrativo.

L’adito Tribunale con sentenza n. 340/15 accoglieva anche in questa parte il ricorso con l’ordine per l’amministrazione di provvedere al pagamento della penalità di mora nella misura indicata in motivazione facendo decorrere il c.d. astreinte dalla data di notificazione del ricorso di ottemperanza.

Appella ora l’Amministrazione dell’Economia e delle Finanze che deduce la violazione dell’art.114 comma 4 lettera e) c.p.a.: erroneamente il TAR ha fatto decorrere la penalità di mora da un momento anteriore a quello previsto dalla suindicata norma, mentre avrebbe dovuto imporre il pagamento della penalità in questione soltanto per il periodo successivo al termine fissato nella sentenza di ottemperanza e unicamente nel caso di mancato rispetto di detto termine.

L’originaria ricorrente non si è costituita in giudizio.

Ciò precisato, l’appello è da considerarsi fondato, in linea con quanto già statuito in proposito da questa Sezione in analoghe controversie (vedi sentenza 22/5/2014 n.2653; idem 16/6/2015 n. 2992).

L’art.114 comma 4 lettera e) prevede che “il giudice in caso di accoglimento del ricorso… e) salvo che ciò sia manifestamente iniquo e non sussistono altre ragioni ostative, fissa su richiesta di parte la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione e/o inosservanza successiva ovvero ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato; tale statuizione costituisce titolo esecutivo”.

Dal chiaro tenore di detta disposizione si rileva che il legislatore ha attribuito al giudice dell’ottemperanza uno strumento per indurre l’Amministrazione ad eseguire tempestivamente l’ordine di pagamento dallo stesso formulato, di talché tale strumento non è ovviamente utilizzabile per gli adempimenti pregressi, produttivi piuttosto di obbligazioni di natura risarcitoria.

L’appello va pertanto accolto e la sentenza va riformata nel senso che la penalità di mora (c.d. astreinte ) decorre dal giorno della comunicazione e/o notificazione dell’ordine di pagamento formulato dal giudice.

Sussistono peraltro giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo Accoglie e per l’effetto riforma l’impugnata sentenza nei sensi di cui in motivazione.

Spese del giudizio compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

 

 

 

BREVI ARGOMENTAZIONI

OGGETTO DELLA SENTENZA

Con le pronunce in commento il Consiglio di Stato è tornato a soffermarsi sulla c.d. penalità di mora, istituto del processo amministrativo che ha dato origine, negli ultimi anni, ad un acceso dibattito giurisprudenziale e dottrinale concernente le sue finalità nonché l’ammissibilità in caso di inadempimento di statuizioni giudiziali aventi ad oggetto il pagamento di una somma di denaro.

Per meglio comprendere la ratio di tale strumento processuale, tuttavia, appare utile fare alcune premesse in merito al giudizio di ottemperanza, nel cui ambito esso si inserisce, e sulla natura giuridica della penalità di mora (anche detta astreinte, poiché di derivazione francese).

PERCORSO ARGOMENTATIVO

L’art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., dispone che il giudice, in caso di accoglimento del ricorso introduttivo del giudizio di ottemperanza, “salvo che ciò sia manifestamente iniquo, e se non sussistono altre ragioni ostative, fissa, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato”.

Come anticipato, tale norma si inserisce nell’ambito della disciplina del giudizio di ottemperanza. Posto, infatti, che sulla P.A. grava il dovere di conformarsi al giudicato amministrativo, l’ottemperanza costituisce il mezzo attraverso il quale ottenere l’esecuzione della sentenza. “Si tratta della più importante ipotesi di giurisdizione estesa al merito attribuita al giudice amministrativo, potendo quest’ultimo sostituirsi alla P.A. inadempiente nell’adozione dei provvedimenti necessari a dare attuazione alla pronuncia giurisdizionale non eseguita, direttamente o – come di regola avviene – a mezzo di un commissario ad acta” (GAROFOLI).

Orbene, venendo al tema oggetto delle sentenze in analisi, occorre precisare quanto segue.

Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a., in caso di accoglimento del ricorso, il giudice, nei limiti della domanda, dispone le misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, compresa la nomina di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l’ottemperanza.

In particolare, per quel che rileva in questa sede, il giudice, tra le numerose misure adottabili, può comminare astreintes, esercitando una coercizione indiretta per costringere la parte ad adempiere.

Per vero, l’istituto “non costituisce una vera e propria novità per l’ordinamento nazionale complessivamente inteso” (ELEFANTE). Infatti, “la struttura della penalità di mora nel processo amministrativo ricalca quella prevista in ambito civile all’art. 614-bis (inserito nel c.p.c. dall’art. 49, comma 1, della legge 18 giugno 2009, n. 69 e recentemente modificato per effetto del D.L. 83 del 2015), il quale è – ad oggi – rubricato “misure di coercizione indiretta” e prevede che “con il provvedimento di condanna all’adempimento di obblighi diversi dal pagamento di somme di denaro il giudice, salvo che ciò sia manifestamente iniquo, fissa, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dall’obbligato per ogni violazione o inosservanza successiva ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del provvedimento. Il provvedimento di condanna costituisce titolo esecutivo per il pagamento delle somme dovute per ogni violazione o inosservanza”” (GAROFOLI).

Pur nell’affinità fra le due norme, tuttavia, l’art. 114, comma 4, lett. e) cit. rappresenta pur sempre una novità per il processo amministrativo italiano, delineando una misura coercitiva indiretta a carattere pecuniario inquadrabile nell’ambito delle pene private o delle sanzioni civili indirette, mirante a vincere la resistenza del debitore, inducendolo ad adempiere all’obbligazione posta a suo carico dal giudice.

Come è stato efficacemente spiegato, si tratta di un meccanismo automatico di irrogazione di penalità pecuniarie in vista dell’assicurazione dei valori dell’effettività e della pienezza della tutela giurisdizionale a fronte della mancata o non esatta o non tempestiva esecuzione delle sentenze emesse nei confronti del soggetto (esercente poteri pubblicistici) risultato soccombente in giudizio (sul tema, si veda T.A.R. Campania-Napoli, sez. V, 16 giugno2011, n. 3199).

Inoltre, è appena il caso di aggiungere che l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si è espressa a favore dell’applicabilità della penalità di mora a tutte le statuizioni previste dall’art. 112 c.p.a., ivi comprese quelle a contenuto patrimoniale, sulle quali si era dibattuto in giurisprudenza. Ciò sarebbe spiegato dalla funzione preminentemente sanzionatoria e preventivo-deterrente della penalità di mora, volta a “punire una disobbedienza”. Di talché, sarebbe del tutto irrilevante il contenuto (fare, non fare, dare, dare pecuniario) delle condotte ordinate dal giudice, tutte surrogabili e, dunque, fungibili.

Orbene, ciò premesso, s’impone di specificarsi che le due sentenze in commento hanno preso posizione (nella medesima direzione) su di un aspetto particolare: la decorrenza della penalità di mora. Ci si è, infatti, interrogati circa l’individuazione del momento a partire dal quale far decorrere il pagamento della penalità di mora.

Una prima opzione ermeneutica aveva preso le mosse dalla constatazione che la finalità prevalente dell’ottemperanza sarebbe quella di intervenire sullo specifico comportamento inerte dell’amministrazione, inducendola o costringendola ad attivarsi. Sicché, così opinando, se ne era dedotto che le astreintes, analogamente a tutte le altre misure attuative del giudicato previste dal quarto comma dell’art. 114 c.p.a., svolgerebbero la loro efficacia esclusivamente pro futuro, favorendo l’adempimento.

Una seconda linea interpretativa, invece, ponendo l’accento sulla natura punitiva e dissuasiva delle penalità di mora, ha evidenziato che il dovere di adempiere all’obbligazione pecuniaria preesiste all’instaurazione del giudizio di ottemperanza e, di conseguenza, a decorrere dalla scadenza del centoventesimo giorno successivo alla statuizione giudiziale, la P.A. è già in ritardo nel pagamento e, dunque, sta già incorrendo nella violazione del giudicato. Il giudice dell’ottemperanza, pertanto, dovendo prendere in esame tutto il comportamento della P.A. successivo alla formazione del giudicato e alla maturazione dell’obbligo di adempiervi, avrebbe il potere-dovere di sanzionare ogni ritardo e, quindi, anche quello precedente all’instaurazione del giudizio di ottemperanza.

Ebbene, il Consiglio di Stato, in entrambe le pronunce in epigrafe, ha optato per la prima delle soluzioni enunciate, esprimendo parere sfavorevole all’applicazione “retroattiva” – e cioè agli adempimenti pregressi – della penalità di mora.

In particolare, dal tenore del succitato art. 114, comma 4, lett. e), “si rileva che il legislatore ha attribuito al giudice dell'ottemperanza uno strumento per indurre indirettamente l'Amministrazione ad eseguire tempestivamente l'ordine di pagamento dallo stesso formulato, di talché tale strumento non è ovviamente utilizzabile per gli inadempimenti pregressi, produttivi, piuttosto, di obbligazioni di natura risarcitoria”.

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Si evince, pertanto, che i Giudici di Palazzo Spada hanno inteso l’astreinte in termini non tanto punitivi quanto piuttosto di strumento prodromico all’esecuzione. La finalità sanzionatorio-punitiva, infatti, è pur sempre finalizzata ad indurre l’Amministrazione ad adempiere agli obblighi scaturenti dal giudicato. Sicché, per quanto le sentenze non lo esplicitino, deve dedursi che le inottemperanze antecedenti all’instaurazione del giudizio potranno essere censurate mediante l’esperimento di un’autonoma azione risarcitoria proposta nei confronti della P.A. Questa soluzione, d’altronde, si mostra maggiormente in linea con le finalità che il legislatore ha voluto affidare al rimedio dell’ottemperanza, atto ad assicurare pro futuro l’esecuzione del giudicato.

Non può, tuttavia, omettersi di considerare che l’opzione differente avrebbe una maggiore valenza dissuasiva verso l’amministrazione, coartandola ad adempiere. “La retrodatazione degli effetti della pronuncia, facendo sì che ciascun giorno di inadempimento sia destinato a costituire un costo per l’amministrazione debitrice, costituirebbe un deterrente molto potente rispetto all’inadempimento amministrazione” (GAROFOLI).

In conclusione, appare utile rammentare che – nello spatium temporis intercorso tra le due pronunce – il Legislatore è intervenuto anche su tale questione, con l’art. 1, comma 781, della Legge di Stabilità per il 2016 (L. 28.12.2015, n. 208). In tal modo, all’art. 114, comma 4, lett. e) cit., è stato aggiunto il seguente inciso: “nei giudizi di ottemperanza aventi ad oggetto il pagamento di somme di denaro, la penalità di mora di cui al primo periodo decorre dal giorno della comunicazione o notificazione dell’ordine di pagamento disposto nella sentenza di ottemperanza […]”. Risulta chiaro che la novella legislativa ha recepito appieno il dictum del Consiglio di Stato che, quindi, la sentenza del 18 febbraio scorso non ha fatto altro che confermare. 

 

 

 

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