La dubbia costituzionalità del termine decadenziale per la proposizione della domanda risarcitoria ai sensi dell’art. 30, comma 3 c.p.a.

T.A.R. Piemonte, Torino, ord. 17 dicembre 2015, n. 1747

Il Collegio solleva questione di costituzionalità dell’art. 30, terzo comma, cod. proc. amm., laddove stabilisce che la domanda di risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi deve essere proposta “entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal momento in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo”, per violazione:

- dell’art. 111, primo comma, della Costituzione, nonché (per il tramite dell’art. 117, primo comma, della Costituzione) dell’art. 47 della Carta dei diritti UE e dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo;

- dell’art. 3 della Costituzione;

- degli artt. 24, primo e secondo comma, e 113, primo e secondo comma, della Costituzionale.

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 663 del 2013, proposto da:


 

… s.r.l. (in liquidazione), rappresentata e difesa dall’avv. .., con domicilio eletto presso la Segreteria del Tribunale in Torino, corso Stati Uniti, 45;


 

contro

Comune di …, rappresentato e difeso dagli avv.ti …, con domicilio eletto presso il primo in Torino, via Susa, 40; 

per la condanna

del Comune di … al risarcimento del danno, in conseguenza dell’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa relativa al procedimento di rilascio dei permessi di costruire per la costruzione di un nuovo complesso residenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 giugno 2015 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

FATTO

I. Con contratto preliminare del 16 aprile 2010 e con atto notarile di compravendita del 31 maggio 2011, la società ricorrente ha acquistato dai sig.ri … un terreno edificabile di superficie pari a circa 5.058 mq, catastalmente individuato alle particelle nn. 163, 164 e 165 del foglio n. 3 C.T., situato in zona urbanistica ZC5 secondo il vigente piano regolatore del Comune di ...

In data 22 settembre 2010, i sig.ri … hanno presentato al Comune istanza di approvazione del piano esecutivo convenzionato per la costruzione di un nuovo complesso a schiera, a prevalente destinazione residenziale (per sette unità immobiliari) ed in parte commerciale (per due nuovi locali al piano terreno). Il piano attuativo è stato approvato dal Comune con deliberazione consiliare 8 aprile 2011 n. 13. La convenzione tra il Comune ed i sig.ri … è stata stipulata in data 13 maggio 2011.

La ricorrente … s.r.l., frattanto divenuta proprietaria dei terreni, ha richiesto al Comune il rilascio di distinti permessi di costruire per la realizzazione degli immobili residenziali. Con il permesso gratuito n. 22/2011 del 14 ottobre 2011, il Comune ha autorizzato la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria nel comparto; con i permessi onerosi nn. 13/2011, 14/2011 e 15/2011 del 4 novembre 2011, il Comune ha autorizzato (sui lotti C - D - E) la costruzione di ville residenziali e la realizzazione della strada privata di collegamento con la viabilità pubblica.

La società ricorrente ha iniziato i lavori il giorno 2 gennaio 2012, ma ha dovuto immediatamente interromperli per l’ordine verbale di sospensione del Capo Cantoniere, poi confermato dall’A.N.A.S. con nota scritta del 29 marzo 2012, nella quale è stata ribadita l’impossibilità di assentire l’avvio delle opere in quanto “per la sistemazione dell’innesto della strada comunale con la la S.S. 231, dovrà essere predisposta relativa istanza tesa all’ottenimento di autorizzazione, previa sottoscrizione di convenzione ANAS / Comune”.

Preso atto dell’invalidità dei permessi rilasciati alla ricorrente, il Comune di … ha trasmesso all’A.N.A.S. l’istanza di nulla-osta in data 11 maggio 2012. La convenzione tra l’A.N.A.S. ed il Comune è stata sottoscritta il 7 febbraio 2013 e trasmessa in copia alla società ricorrente in data 24 aprile 2013.

Tuttavia, i lavori di costruzione degli immobili residenziali non hanno mai più avuto inizio.

II. La ricorrente … s.r.l., che è stata posta in liquidazione dal 19 giugno 2013, agisce per la condanna del Comune di … al risarcimento del danno.

Afferma, a tal fine, che il permesso di costruire n. 22/2011 sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001, avendo il Comune omesso di acquisire il preventivo ed obbligatorio assenso dell’A.N.A.S. all’allargamento della strada comunale sfociante sulla S.S. n. 231 (al km 7+200). Tale circostanza avrebbe concretamente impedito l’avvio dei lavori per più di un anno, fino al momento della sottoscrizione della convenzione tra A.N.A.S. e Comune.

Lamenta, inoltre, che il Comune avrebbe illegittimamente ritardato l’approvazione del piano esecutivo convenzionato ed il rilascio dei permessi di costruire, aggravando in modo ingiustificato gli adempimenti progettuali e trascurando di quantificare l’esatto importo degli oneri di urbanizzazione. Nel ritardo andrebbe computato anche il tempo occorso per il conseguimento postumo del nulla-osta A.N.A.S., pervenuto soltanto il 24 aprile 2013.

Su tale premessa, la ricorrente chiede la condanna del Comune al ristoro del danno emergente (pari ed euro 136.877,35 per costi di progettazione) e del lucro cessante (quantificato in euro 520.000,00 di mancati ricavi dalle vendite delle unità immobiliari). Chiede, inoltre, il riconoscimento del danno all’immagine e della perdita di chances contrattuali.

III. Si è costituito il Comune di ---, depositando documenti e chiedendo il rigetto della domanda.

Alla pubblica udienza del 10 giugno 2015 la causa è passata in decisione.

Con ordinanza ai sensi dell’art. 73, terzo comma, cod. proc. amm., il Collegio ha rilevato d’ufficio la possibile tardività della domanda risarcitoria (in relazione al termine di centoventi giorni stabilito dall’art. 30, terzo comma, cod. proc. amm.) ed ha assegnato alle parti trenta giorni per il deposito di ulteriori deduzioni difensive.

Sia la società ricorrente che l’Amministrazione hanno prodotto memorie.

Alla camera di consiglio del 14 ottobre 2015 la causa è stata decisa.

DIRITTO

1. La normativa processuale.

Per quanto qui rileva, l’art. 30, terzo comma, cod. proc. amm. stabilisce che la domanda di risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi deve essere proposta “entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal momento in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo”.

Per il risarcimento del danno da ritardo nella conclusione del procedimento, il quarto comma dell’art. 30 stabilisce che il termine di centoventi giorni “non decorre fintanto che perdura l’inadempimento” e che, in ogni caso, esso inizia a decorrere quando è trascorso un anno dalla scadenza del termine per provvedere.

2. Sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale.

Il ricorso è stato notificato al Comune di … in data 11 luglio 2013.

Con la richiamata ordinanza n. 1055/2015, il Collegio ha già prospettato alle parti la questione di irricevibilità del ricorso.

Ed infatti:

- la ricorrente lamenta di non aver potuto costruire gli immobili residenziali, autorizzati con i permessi di costruire nn. 13/2011, 14/2011 e 15/2011 del 4 novembre 2011, per effetto dell’ordine di sospensione lavori impartito dall’A.N.A.S., motivato sulla carenza del nulla-osta al collegamento con la viabilità di sua competenza;

- la convenzione tra il Comune e l’A.N.A.S. è sopraggiunta soltanto il 24 aprile 2013, quando ormai la fattibilità e la convenienza dell’intervento edilizio erano venute meno, tanto che pochi mesi dopo la società è stata posta in liquidazione per l’ingente esposizione debitoria;

- il pregiudizio patrimoniale deve essere causalmente ricollegato ai titoli abilitativi illegittimi, rilasciati dal Comune in difetto del preventivo parere favorevole dell’A.N.A.S. sulla viabilità di collegamento con i lotti edificatori, in violazione dell’art. 20, terzo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001 (ai cui sensi compete al responsabile del procedimento l’acquisizione degli eventuali pareri ed assensi di altre Amministrazioni);

- il danno, nei suoi elementi essenziali, si è prodotto e manifestato all’atto della sospensione dei lavori del 2 gennaio 2012 ovvero, al più tardi, con la nota confermativa del 29 marzo 2012 inviata dall’A.N.A.S. alla … s.r.l. ed al Comune di …;

- il ricorso risulta proposto ben oltre il termine decadenziale di centoventi giorni, decorrente dalla conoscenza del vizio dei permessi di costruire (id est: la carenza del preventivo nulla-osta A.N.A.S.) che, come si è visto, risale al 29 marzo 2012.

Sebbene competa al Collegio la qualificazione della causa petendi, non può qui trascurarsi che la parte ricorrente ha formulato la domanda risarcitoria in modo disorganico, sia nell’atto introduttivo che nelle memorie conclusive, cumulando nella stessa azione la domanda di risarcimento del danno da provvedimento illegittimo (si veda il primo motivo di diritto, alle pagg. 13-ss. del ricorso) con la domanda di risarcimento del danno da ritardo (si veda alle pagg. 16-ss. del ricorso, con alterni riferimenti al ritardo nell’approvazione del piano esecutivo ed al ritardo nel rilascio dei permessi di costruire).

Ai fini della questione di costituzionalità, viene senz’altro in rilievo la domanda risarcitoria fondata sull’invalidità dei permessi di costruire, rispetto alla quale dovrebbe applicarsi il termine decadenziale breve di centoventi giorni ex art. 30, terzo comma, cod. proc. amm. decorrente “dal giorno in cui il fatto si è verificato”. Nella fattispecie in esame, il dies a quo coincide con la sospensione dei lavori disposta dall’A.N.A.S. a causa della mancata acquisizione del nulla-osta.

Secondo la tesi di parte ricorrente, la simultanea domanda di risarcimento del danno da ritardo sarebbe invece tempestiva, in quanto il procedimento di rilascio dei permessi di costruire si sarebbe perfezionato soltanto con la convenzione tra l’A.N.A.S ed il Comune, stipulata il 7 febbraio 2013 e comunicata il 24 aprile 2013. Perdurando l’inerzia del Comune fino a tale momento, il ricorso risulterebbe notificato entro il termine di centoventi giorni ai sensi del quarto comma dell’art. 30 cod. proc. amm.

Ma il Collegio osserva, seppure al solo fine di dimostrare la rilevanza della questione di incostituzionalità, che tale domanda appare destinata:

- ad una pronuncia di inammissibilità ed irricevibilità in relazione al ritardo nell’approvazione del piano esecutivo convenzionato, che era stato proposto dai precedenti proprietari sig.ri Colombo, non dalla società … s.r.l., e che è stato approvato dal Comune in data 8 aprile 2011, prima dell’acquisto dei terreni da parte della ricorrente;

- ad analoga pronuncia di irricevibilità in relazione all’asserito ritardo nel rilascio dei permessi di costruire, che è avvenuto in data 4 novembre 2011, mentre il ricorso è stato notificato al Comune di … in data 11 luglio 2013;

- sotto altro profilo, ad una pronuncia di inammissibilità, in quanto il rilascio da parte del Comune di un titolo edilizio viziato (per carenza del preventivo nulla-osta spettante ad altra Amministrazione) non può essere assimilato al mero ritardo nella conclusione del procedimento, sulla base di un’indebita fictio sostanziale e processuale volta ad eludere il termine decadenziale;

- ad una pronuncia di rigetto nel merito, poiché dai fatti di causa emerge che l’evento dannoso, consistente nel definitivo fallimento dell’operazione immobiliare intrapresa dalla società ricorrente, si è verificato allorquando l’A.N.A.S. ha vietato l’inizio dei lavori, indipendentemente dal ritardo procedimentale che era maturato fino a quel momento.

In definitiva, la domanda risarcitoria è meritevole di apprezzamento nella sola parte in cui verte sull’illegittimità dei permessi di costruire nn. 13/2011, 14/2011 e 15/2011, provvedimenti ampliativi della sfera giuridica della società ricorrente, la quale non li ha impugnati ma lamenta un rilevante danno patrimoniale scaturito proprio dal vizio che ha attinto quei permessi e che ha impedito, per oltre un anno, l’esecuzione delle opere di urbanizzazione previste nel comparto edificatorio.

Così articolata, la domanda dovrebbe essere dichiara irricevibile ai sensi dell’art. 30, terzo comma, cod. proc. amm., norma che è sospetta di incostituzionalità per le ragioni che si espongono di seguito.

3. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale.

3.1. In primo luogo, l’art. 30 cod. proc. amm. appare in contrasto con il principio del giusto processo sancito, nell’ordinamento europeo e nazionale:

a) dall’art. 47 della Carta dei diritti UE, secondo cui ad ogni individuo, i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati, spetta un “ricorso effettivo” dinanzi ad un giudice;

b) dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, secondo cui ogni persona ha diritto ad un “processo equo” e ad un “ricorso effettivo” dinanzi ad una magistratura nazionale;

c) dall’art. 111, primo comma, della Costituzione, secondo cui la giurisdizione si attua mediante il “giusto processo” regolato dalla legge.

Dai convergenti principi del diritto europeo e della Costituzione italiana discende la necessità che il processo amministrativo, da un punto di vista strutturale, debba garantire l’imparzialità del giudice, la parità delle parti ed il contraddittorio; e da un punto di vista funzionale e sostanziale, per quanto qui maggiormente rileva, debba assicurare una tutela piena ed effettiva del ricorrente nei confronti della pubblica amministrazione.

Nell’accezione funzionale, il processo è giusto se offre una garanzia di adeguate forme di tutela della situazione giuridica soggettiva fatta valere dal ricorrente. La dottrina ha sottolineato, al riguardo, che nell’ambito delle tradizioni di common law il principio anglosassone del due process of law è storicamente servito ad assicurare non soltanto le garanzie di legalità procedurale, ma anche e soprattutto un equo trattamento per tutti gli individui, proibendo discriminazioni ingiustificate e normative processuali irragionevoli, allo scopo di offrire tutela effettiva a chiunque si rivolga al giudice.

L’art. 47 della Carta dei diritti UE, secondo la giurisprudenza comunitaria, costituisce la riaffermazione del principio di tutela giurisdizionale effettiva, un principio generale del diritto dell’Unione che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e che è stato poi sancito dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (cfr., tra molte: Corte Giust. UE, sent. 28 febbraio 2013, C-334/12, Réexamen).

Così, in osservanza del principio di cooperazione leale stabilito dall’art. 4 del Trattato sul funzionamento dell’Unione, le modalità procedurali dei ricorsi non devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione. Dalla giurisprudenza della Corte emerge che le esigenze di equivalenza e di effettività valgono sia sul piano della designazione dei giudici competenti a conoscere delle azioni, sia per quanto riguarda “la definizione delle modalità procedurali che reggono tali azioni” (cfr. Corte Giust. UE, sent. 18 marzo 2010, C-317/08, Alassini; Id., sent. 27 giugno 2013, C-93/12, ET Agrokonsulting).

Nel giusto processo amministrativo, l’interesse legittimo del ricorrente si trasforma nell’istanza di una piena ed effettiva tutela dell’aspettativa legittima sorta nel rapporto instaurato con l’amministrazione pubblica.

In tal senso, appare preferibile una lettura non riduttiva della portata del primo comma dell’art. 111 della Costituzione che, anche per il processo amministrativo, ne riconosca appieno il carattere innovativo e non meramente ricognitivo di principi già ricavabili dal coordinamento logico di previgenti norme costituzionali, così da sottoporre al vaglio del canone del giusto processo i caratteri specifici di ogni singola disciplina processuale, valorizzando la forza precettiva del principio per il quale solo un processo giusto costituisce idonea attuazione della funzione giurisdizionale.

Il Collegio sospetta che l’art. 30, terzo comma, cod. proc. amm., nella parte in cui assoggetta al brevissimo termine decadenziale di centoventi giorni la proponibilità dell’azione risarcitoria nei confronti della pubblica amministrazione, da parte di chi abbia sofferto una lesione del proprio interesse legittimo, si ponga in contrasto con il principio del giusto processo sancito dall’art. 111, primo comma, della Costituzione, nonché (per il tramite dell’art. 117, primo comma, della Costituzione) con il diritto ad un processo equo e ad un ricorso effettivo sancito dall’art. 47 della Carta dei diritti UE e dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

La previsione di un singolare e ristretto termine decadenziale configura, infatti, un privilegio per la pubblica amministrazione responsabile di un illecito; determina, sul piano della tutela giurisdizionale, una rilevante discriminazione tra situazioni soggettive sostanzialmente analoghe, dipendente dalla qualificazione giuridica di diritto soggettivo o interesse legittimo che il giudice amministrativo è chiamato a compiere nella specifica vicenda sottoposta al suo esame; non appare giustificata da esigenze oggettive di stabilità e certezza delle decisioni amministrative assunte nell’interesse pubblico (sulla nozione di “motivi imperativi di interesse generale” che possono giustificare norme processuali di favore per la pubblica autorità, altrimenti configgenti con l’art. 6 della Convenzione: Corte cost., sent. 4 luglio 2013 n. 170 e la giurisprudenza ivi richiamata).

Di recente, la Corte di Giustizia è stata chiamata a pronunciarsi sulla questione “se il diritto dell’Unione, in particolare i principi generali dell’equivalenza e dell’effettività … debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale per effetto della quale una domanda diretta all’accertamento di violazioni della disciplina di aggiudicazione degli appalti pubblici deve essere presentata entro il termine di sei mesi dalla stipulazione del contratto, laddove l’accertamento della violazione costituisca il presupposto non solo per la declaratoria di nullità del contratto, bensì anche ai fini della proposizione dell’azione risarcitoria”. La Corte ha rilevato, per quanto qui interessa, che “per quanto riguarda il principio di effettività, va sottolineato che il grado di esigenza della certezza del diritto relativa alle condizioni della ricevibilità dei ricorsi non è identico a seconda che si tratti di ricorsi per risarcimento danni o di ricorsi diretti a privare un contratto dei suoi effetti” ed ha concluso per l’illegittimità della normativa processuale austriaca, nella parte in cui assoggetta la proposizione dell’azione risarcitoria ad un termine di decadenza di sei mesi dalla data di aggiudicazione dell’appalto (cfr. Corte Giust. UE, sent. 26 novembre 2015, C-166/14, MedEval).

3.2. Gli illustrati profili, riguardanti l’ingiustificato favore per la posizione della pubblica amministrazione responsabile dell’illecito, nonché la potenziale disparità di trattamento di situazioni soggettive ugualmente meritevoli di tutela (diritto soggettivo – interesse legittimo) sottoposte, dalla norma censurata, ad un regime processuale sensibilmente diseguale (prescrizione ordinaria – decadenza breve), inducono a ravvisare anche la violazione del principio di uguaglianza proclamato dall’art. 3 della Costituzione.

3.3. Sotto altro profilo, l’art. 30 cod. proc. amm. appare in contrasto con il principio di generalità ed effettività della tutela giurisdizionale che è sancito, per il processo amministrativo, dagli artt. 24, primo e secondo comma, e 113, primo e secondo comma, della Costituzione.

La tutela giurisdizionale costituzionalmente garantita non può consistere semplicemente nella possibilità di proporre una domanda ad un giudice. L’art. 24 della Costituzione costituisce la garanzia di effettività che alle singole situazioni sostanziali protette dall’ordinamento corrispondano forme di tutela omogenee, tali da assicurare la soddisfazione agli interessi materiali dei quali quelle situazioni sono espressione. Vi è, pertanto, una stretta correlazione tra il riconoscimento sostanziale di un diritto o di un interesse giuridicamente protetto e la possibilità di una loro tutela piena nel processo, mediante un’adeguata gamma di strumenti di realizzazione giurisdizionale.

E’ nota la ratio posta alla base della previsione di termini decadenziali brevi, per l’azione di annullamento di atti emanati da autorità pubbliche e da soggetti privati: l’esigenza di certezza del diritto e di stabilità dei rapporti giuridici, connessa al rilievo che l’atto pone un assetto di interessi rilevante sul piano superindividuale.

Il bilanciamento fra il diritto degli interessati ad agire per la caducazione dell’atto e l’interesse a definire sollecitamente la relativa vicenda, per non esporre ad un tempo lungo la sorte del rapporto giuridico rilevante per una collettività di soggetti, consente di individuare il punto di equilibrio nella previsione di un termine di impugnazione a pena di decadenza, purché detto termine sia ragionevole e non renda eccessivamente difficile l’esercizio del diritto.

Tuttavia, come è stato condivisibilmente osservato in occasione della rimessione alla Corte di analoga questione, l’azione risarcitoria dovrebbe porsi al di fuori di questa problematica, poiché l’esposizione dell’autore dell’illecito (pubblico o privato) al rischio della condanna non incide, di regola, sulla dinamica dei rapporti giuridici di cui lo stesso soggetto è titolare, né determina incertezza delle posizioni giuridiche correlate, rilevando piuttosto sul piano della reintegrazione patrimoniale e dello spostamento di ricchezza conseguente all’illecito (in questi termini: TAR Sicilia, Palermo, sez. I, ord. 7 settembre 2011 n. 1628).

Il legislatore avrebbe potuto imporre un limite temporale differenziato all’esercizio dell’azione risarcitoria nei confronti della pubblica amministrazione, ontologicamente compatibile con la natura del rimedio, attraverso l’individuazione di un congruo termine prescrizionale.

Infatti, mentre la prescrizione ha per oggetto un rapporto (azione o diritto sostanziale) che per effetto di essa si estingue ed è legata all’inerzia del titolare del diritto, la decadenza ha per oggetto un atto che per effetto di essa non può più essere compiuto ed esprime un’esigenza di certezza del diritto così categorica da essere tutelata indipendentemente dalla possibilità di agire del soggetto interessato.

Appare arduo ravvisare, in materia di risarcimento del danno nei confronti delle pubbliche amministrazioni, un’esigenza costante e generalizzata di stabilità dei rapporti che implichi una compressione tanto significativa del diritto del cittadino danneggiato di azionare i relativi rimedi.

All’indomani dell’approvazione del nuovo codice di rito, la dottrina ha diffusamente denunciato che la disciplina recata dall’art. 30 risponde ad una logica compromissoria, volta a conciliare le opposte posizioni emerse nella giurisprudenza della Corte di Cassazione ed in quella del Consiglio di Stato, in merito alla nota e dibattuta questione della pregiudiziale amministrativa. Il legislatore avrebbe così previsto la teorica proponibilità dell’azione risarcitoria autonoma, assoggettandola però ad un breve termine di decadenza (coincidente con il termine di centoventi giorni previsto per la proponibilità del ricorso straordinario al Capo dello Stato), pervenendo al risultato pratico di assimilare, quanto a condizioni di accesso, la tutela impugnatoria e la tutela risarcitoria nei confronti della pubblica amministrazione.

Non pare estraneo a tale scelta l’esplicito suggerimento formulato dalla Corte di Cassazione, proprio in relazione all’annosa questione della pregiudiziale di annullamento, nei termini che si trascrivono: “Il diritto civile presenta, da noi, in campo societario una specifica disciplina della invalidità delle delibere delle società di capitali. Dove è negata la legittimazione all’azione di annullamento ed è data l’azione di danni (art. 2377, quarto comma, cod. civ.), il termine per proporre la domanda di risarcimento non è diverso da quello dell’azione di impugnazione (art. 2377, sesto comma). Vi è dunque, la specifica previsione di un termine di esercizio per l’azione di danno … Nelle ordinanze del 2006 le sezioni unite hanno osservato che è certo nella disponibilità del legislatore disciplinare la tutela delle situazioni soggettive assoggettando a termini di decadenza l’esercizio dell’azione, come si è visto quando ha assoggettato in campo societario al medesimo termine l’azione di impugnazione e quella di risarcimento spettante ai soci non legittimati all’esercizio della prima. Ma si è anche osservato che una norma siffatta oggi manca” (così Cass. civ., sez. un., sent. 23 dicembre 2008 n. 30254).

Senza indugiare oltre sulla sua genesi storica, il regime decadenziale introdotto dall’art. 30, terzo comma, cod. proc. amm. appare irragionevole ed ingiustificato, avendo riguardo al risultato pratico della compressione del diritto del cittadino danneggiato di agire per il risarcimento nei confronti dell’amministrazione.

Né il sospetto di incostituzionalità può essere fugato per la sola constatazione che il legislatore ha assoggettato ad analoga disciplina, nel codice civile, l’azione risarcitoria riguardante le delibere societarie.

Il profilo di irragionevolezza, ad avviso del Collegio, attiene sia alla previsione di un termine stabilito a pena di decadenza, al di fuori del presupposti legittimanti una così incisiva compressione dell’esercizio del diritto e senza la possibilità di conciliare la delimitazione temporale con il più favorevole regime della prescrizione, sia alla brevità del termine che è pari ad appena centoventi giorni.

Ma la possibile violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione si configura anche per altra via.

Come è noto, la giurisprudenza della Corte ha compiutamente ricostruito il sistema delle tutele del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, a partire della sentenza n. 204 del 2004, ove si è affermato che il rimedio risarcitorio è inscindibilmente legato, in relazione di complementarietà, a quello caducatorio: la tutela costituzionale dell’interesse legittimo è soddisfatta solo se il titolare può chiedere, oltre all’annullamento del provvedimento lesivo, il risarcimento per equivalente del danno che traguardi e completi gli effetti del giudicato di annullamento. L’azione risarcitoria è dunque costituzionalmente necessaria. Si riporta di seguito il passaggio più importante della motivazione: “Va premesso che la dichiarazione di incostituzionalità non investe in alcun modo – nonostante i rimettenti ne adducano il disposto a sostegno delle loro censure – l’art. 7 della legge n. 205 del 2000, nella parte in cui (lettera c) sostituisce l’art. 35 del d.lgs. n. 80 del 1998: il potere riconosciuto al giudice amministrativo di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto non costituisce sotto alcun profilo una nuova ‘materia’ attribuita alla sua giurisdizione, bensì uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione. L’attribuzione di tale potere non soltanto appare conforme alla piena dignità di giudice riconosciuta dalla Costituzione al Consiglio di Stato … ma anche, e soprattutto, essa affonda le sue radici nella previsione dell’art. 24 Cost., il quale, garantendo alle situazioni soggettive devolute alla giurisdizione amministrativa piena ed effettiva tutela, implica che il giudice sia munito di adeguati poteri; e certamente il superamento della regola (avvenuto, peraltro, sovente in via pretoria nelle ipotesi olim di giurisdizione esclusiva), che imponeva, ottenuta tutela davanti al giudice amministrativo, di adire il giudice ordinario, con i relativi gradi di giudizio, per vedersi riconosciuti i diritti patrimoniali consequenziali e l’eventuale risarcimento del danno … costituisce null’altro che attuazione del precetto di cui all’art. 24 Cost.” (Corte cost., sent. 6 luglio 2004 n. 204).

La Corte ha ribadito e sviluppato il principio nella successiva sentenza n. 191 del 2006: laddove la legge costruisce il risarcimento del danno, ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, come strumento di tutela, essa non viola alcun precetto costituzionale e costituisce, al contrario, attuazione del precetto dell’art. 24 della Costituzione, laddove questo esige che la tutela giurisdizionale sia effettiva e sia resa in tempi ragionevoli.

Tuttavia, vi è che la concentrazione dei rimedi in capo al giudice amministrativo non dovrebbe avvenire al prezzo della introduzione di condizioni di accesso alla tutela oltremodo restrittive. Se l’attribuzione alla giurisdizione amministrativa della cognizione dell’azione risarcitoria, coerente alla pienezza della tutela in termini ragionevoli, comporta come contropartita l’introduzione di un regime decadenziale che, derogando al termine prescrizionale quinquennale del diritto comune, comprime significativamente le condizioni per l’esercizio dell’azione, appare contraddetta la finalità stessa della previsione dello strumento risarcitorio accanto a quello caducatorio nel sistema di tutela dell’interesse legittimo. In altre parole, appare così contraddetta l’esigenza costituzionale di pienezza ed effettività della tutela.

La complementarietà dei rimedi evocata dalla Corte, a partire dalla sentenza n. 204 del 2004, conserva il proprio significato di garanzia se si mantiene la diversità strutturale degli stessi e delle corrispondenti tecniche di tutela. Se invece si equiparano, quanto ai termini di esercizio, il rimedio risarcitorio e quello caducatorio, la complementarietà finisce per ridursi ad un’astratta petizione di principio, poiché la tutela dell’interesse legittimo si esaurisce nella possibilità di contestare entro un breve termine di decadenza la legittimità del provvedimento, a fini caducatori ovvero a fini risarcitori. La richiamata giurisprudenza costituzionale si era formata, infatti, in presenza di una disciplina di diritto comune del termine per la proposizione dell’azione risarcitoria nei confronti della pubblica amministrazione.

Ne discende, dopo l’introduzione della norma processuale qui censurata, la necessità di sollevare il quesito circa la perdurante attualità di quelle considerazioni, in punto di conformità allo standard di tutela posto dall’art. 24 della Costituzione.

4. Conclusioni.

Il Collegio, per le ragioni sopra esposte, solleva questione di costituzionalità dell’art. 30, terzo comma, cod. proc. amm., laddove stabilisce che la domanda di risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi deve essere proposta “entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal momento in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo”, per violazione:

- dell’art. 111, primo comma, della Costituzione, nonché (per il tramite dell’art. 117, primo comma, della Costituzione) dell’art. 47 della Carta dei diritti UE e dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo;

- dell’art. 3 della Costituzione;

- degli artt. 24, primo e secondo comma, e 113, primo e secondo comma, della Costituzione.

Resta sospesa ogni decisione sul ricorso in epigrafe, dovendo la questione essere demandata al giudizio della Corte costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948 n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, riservata ogni altra pronuncia in rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 30, terzo comma, del codice del processo amministrativo (approvato con d.lgs. n. 104 del 2010) in relazione agli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 111, primo comma, 113, primo e secondo comma, 117, primo comma, della Costituzione, (e tramite quest’ultimo in relazione all’art. 47 della Carta dei diritti UE ed agli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo), dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.

Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti ed alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e sia comunicata alla Presidenza del Senato della Repubblica ed alla Presidenza della Camera dei Deputati.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2015 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Savio Picone, Primo Referendario, Estensore

Antonino Masaracchia, Primo Referendario

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

L’OGGETTO DELLA SENTENZA

Con la pronuncia il epigrafe, il G.A. piemontese solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 30, comma 3 c.p.a. laddove dispone che la domanda di risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi deve essere proposta entro il termine decadenziale di 120 giorni decorrente dal momento del fatto ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo.

Segnatamente, il Collegio censura la norma per contrasto con:

-          gli art. 111 Cost., 47 della Carta dei diritti fondamentali UE  e 6 – 13 della C.E.D.U. (per il tramite dell’art. 117 Cost.);

-          l’art. 3 Cost.;

-          gli artt. 24, comma 1 e 2 e 113, comma 1 e 2 Cost.

PERCORSO ARGOMENTATIVO

Gli art. 111 Cost., 47 della Carta di Nizza e 6-13della C.E.D.U. vengono assunti quali parametri di costituzionalità da cui inferire il principio del giusto processo, asseritamente violato dalla previsione del termine decadenziale cui soggiace l’azione risarcitoria disciplinata dall’art. 30, comma 3 c.p.a..

Invero, le succitate norme sovranazionali, laddove volte a garantire un “processo equo” e un “ricorso effettivo”, lasciano evincere, quale corollario del principio del giusto processo, quello della tutela giurisdizionale effettiva, enucleato dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali U.E. ad opera della Corte di Giustizia e poi sancito dagli artt. 6 e 13 della C.E.D.U.

Peraltro - evidenzia il T.A.R. - l’esigenza di effettività e di equivalenza della tutela giurisdizionale, sovente sostenuta dalla giurisprudenza europea, costituiscono un’implicazione del principio di leale cooperazione ex art. 4 del T.F.U.E., in ossequio al quale le modalità dei ricorsi non devono esser tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione.

Ebbene, chiarito il significato da attribuire ai richiamati parametri di costituzionalità, la dubbia legittimità dell’art. 30, comma 3 c.p.a. si coglie, a parere del Collegio, osservando come  “la previsione di un singolare e ristretto termine decadenziale (…) determina, sul piano della tutela giurisdizionale, una rilevante discriminazione tra situazioni soggettive sostanzialmente analoghe, dipendente dalla qualificazione giuridica di diritto soggettivo o interesse legittimo che il giudice amministrativo è chiamato a compiere nella specifica vicenda sottoposta al suo esame”.

Ed infatti, ulteriore censura di incostituzionalità mossa dal T.A.R. attiene al contrasto con l’art. 3 Cost., ostando il principio di uguaglianza all’ingiustificato favor per la posizione della P.A. e, così,  alla potenziale disparità di trattamento di situazioni soggettive ugualmente meritevoli di tutela (diritto soggettivo – interesse legittimo).

A sostegno delle esposte considerazioni, il G.A. adduce la recente statuizione della Corte di Giustizia UE (cfr. Corte Giust. UE, 26 novembre 2015, C-166/14, MedEval) che, intervenuta a vagliare la legittimità della normativa processuale austriaca nella parte in cui assoggetta la proposizione dell’azione risarcitoria al termine decadenziale di sei mesi decorrente dalla data di aggiudicazione dell’appalto, ha chiarito che “per quanto riguarda il principio di effettività (…) il grado di esigenza della certezza del diritto relativa alle condizioni della ricevibilità dei ricorsi non è identico a seconda che si tratti di ricorsi per risarcimento danni o di ricorsi diretti a privare un contratto dei suoi effetti”.

Nel dedurre il contrasto con il principio di effettività della tutela giurisdizionale, il T.A.R. rileva altresì la violazione degli artt. 24, commi 1 e 2 e 113, commi 1 e 2 Cost.

Invero, il suddetto principio risulterebbe vulnerato muovendo dalla considerazione per cui l’esigenza di stabilità dei rapporti giuridici sottesa alla previsione di un termine decadenziale non viene in rilievo allorché sia promossa l’azione risarcitoria; ed infatti, come già evidenziato da una parte della giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, ord. 7 settembre 2011, n. 1628), “l’esposizione dell’autore dell’illecito (pubblico o privato) al rischio della condanna non incide, di regola, sulla dinamica dei rapporti giuridici di cui lo stesso soggetto è titolare, né determina incertezza delle posizioni giuridiche correlate”.

Sicché, a parere del Collegio, il ragionevole bilanciamento tra la garanzia della tutela giurisdizionale del privato e l’esigenza di stabilità dei rapporti giuridici pubblici si sarebbe potuto realizzare mediante la previsione di un congruo termine prescrizionale.

Da ultimo, il G.A. piemontese rileva come la violazione degli artt. 24 e 113 Cost. risieda nella sostanziale compressione del diritto di agire in via risarcitoria, in antitesi con quanto sovente statuito dalla Consulta, secondo cui la tutela costituzionale dell’interesse legittimo è soddisfatta solo se il titolare possa chiedere, oltre all’annullamento del provvedimento, il risarcimento del danno cagionato dall’attività provvedimentale illegittima (Corte Cost. n. 204/2004 – n. 191/2006).

Sicché – conclude il Collegio - sebbene in ossequio alla giurisprudenza costituzionale il rimedio caducatorio e quello risarcitoria debbano porsi in rapporto di complementarietà, la loro equiparazione quanto ai termini di esercizio comporta che “la tutela dell’interesse legittimo si esaurisca nella possibilità di contestare entro un breve termine di decadenza la legittimità del provvedimento, ai fini caducatori ovvero ai fini risarcitori”, riducendo la complementarietà “ad una astratta petizione di principio”, indi, vulnerando i principi di effettività e pienezza della tutela giurisdizionale.

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

L’ordinanza, nel sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 30, comma 3 c.p.a. laddove assoggetta al breve termine decadenziale di 120 giorni l’azione risarcitoria, pone all’attenzione dell’interprete un argomento ben più ampio, quale è quello della tutela giurisdizionale dell’interesse legittimo.

Ripercorre la lunga evoluzione del tema sarebbe in questa sede impossibile, ad ogni buon conto non si può fare a meno di osservare come, benché molteplici nodi ermeneutici siano stati sciolti dal Codice del processo amministrativo, continuano a profilarsi talune criticità nel sistema della tutela giurisdizionale dell’interesse legittimo.

Con tutta evidenza, l’art. 30 c.p.a. ha rappresentato un punto di svolta nel percorso di crescente tutela della situazione soggettiva in parola, avendo suggellato la soluzione interpretativa incline a sostenere l’autonomia dell’azione risarcitoria rispetto a quella demolitoria; nondimeno, sin dalla sua entrata in vigore, ha destato e, alla stregua di quanto si evince dalla pronuncia in commento, continua a suscitare numerose perplessità in ordine ai temperamenti apportati all’autonoma proponibilità dell’azione riparatoria.

È noto come la norma sia stata preceduta dal fervido dibattito giurisprudenziale avente a oggetto la cd. pregiudizialità amministrativa, ovvero la necessità di attivare il giudizio demolitorio e, all’esito, ottenere una pronuncia di annullamento preliminarmente alla presentazione della domanda risarcitoria, pena l’inammissibilità di quest’ultima.

Siffatta impostazione, pervicacemente sostenuta dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (ex multis, Cons. Stato,  Sez. VI, 18 giugno 2002, n. 3338; Ad. Plen., 26 marzo 2003 n. 4) in ossequio all’asserita esigenza di evitare l’elusione del termine decadenziale previsto per l’impugnazione degli atti amministrativi, oltreché in ragione dell’impossibilità per il G.A. di disapplicare questi ultimi, originariamente traeva le mosse dalla concezione dell’interesse legittimo quale diritto soggettivo “affievolito” dall’esercizio del potere pubblico.

Di talché, il privato leso dall’attività provvedimentale illegittima era gravato dall’onere di impugnare la determinazione amministrativa al fine di ottenere la riespansione del diritto soggettivo illegittimamente affievolito e, così, poter invocare la tutela risarcitoria di quest’ultimo.

È agevole constatare il contrasto dell’esposta ricostruzione con la concezione, ormai consolidata, dell’interesse legittimo che “si rivela posizione schiettamente sostanziale correlata in modo intimo e inscindibile ad un interesse materiale del titolare ad un bene della vita” (in terminis, Cass. civ. Sez. Un. n. 500/1999).

Ed infatti, la giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione, vieppiù dopo la concentrazione della tutela impugnatoria e di quella risarcitoria innanzi al G.A. ad opera della L. n. 205/2000, intervenuta a novellare l’art. 7 della L. n. 1034/1971, ha optato per l’autonomia delle due azioni (v. Sez. Un. ord. n. 13659 – 13660/2006), censurando per diniego di giurisdizione, sindacabile ai sensi degli artt. 360, comma 1 e 362 c.p.c., le declaratorie di inammissibilità della domanda risarcitoria motivate dal Consiglio di Stato solo per la mancata previa impugnazione del provvedimento.

Il Codice del processo amministrativo, con la disciplina di cui all’art. 30 cit., ha posto fine alla vexata quaestio, optando per quella che la dottrina, talvolta anche in chiave critica (v. CHIRULLI; COMPORTI), suole definire “autonomia temperata” dell’azione risarcitoria.

Segnatamente, il legislatore ha mostrato di accogliere la tesi mediana, emersa nel dibattito dottrinario e giurisprudenziale anteriore (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 22 marzo 2001, n. 1684; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 24 dicembre 2002, n. 2414), alla cui stregua la soluzione al problema della pregiudizialità amministrativa dev’essere ricercata sul piano sostanziale piuttosto che su quello processuale, sicché l’omessa impugnazione del provvedimento, insuscettibile di determinare l’inammissibilità dell’azione risarcitoria, rileverebbe quale circostanza da valutare nel vagliare l’an e il quantum del risarcimento.

Ed infatti, l’art. 30, comma 3 c.p.a. espressamente dispone che “nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti”.

La ratio della norma è stata chiaramente esplicata dalla nota pronuncia del Supremo Consenso Amministrativo n. 3 del 2011, secondo cui “la scelta di non avvalersi della forma di tutela specifica () apprezzata congiuntamente alla successiva proposizione di una domanda tesa al risarcimento di un danno che la tempestiva azione di annullamento avrebbe scongiurato, rende configurabile un comportamento complessivo di tipo opportunistico che viola il canone della buona fede e, quindi, in forza del principio di auto-responsabilità cristallizzato dall’art. 1227, comma 2 c.c., implica la non risarcibilità del danno evitabile”; di talché, “il Giudice amministrativo è chiamato a valutare, senza necessità di eccezione di parte ed acquisendo anche d’ufficio gli elementi di prova all’uopo necessari, se il presumibile esito del ricorso di annullamento e dell’utilizzazione degli altri strumenti di tutela avrebbe, secondo un giudizio di causalità ipotetica basato su una logica probabilistica che apprezzi il comportamento globale del ricorrente, evitando in tutto o in parte il danno”.

L’opzione ermeneutica accolta dal Codice di rito amministrativo, peraltro coerente con l’orientamento invalso nella giurisprudenza europea (v. Corte Giust. 17 maggio 1990, C-87/89), ha il pregio di contribuire a connotare il processo amministrativo come giudizio sul rapporto, nel quale l’illegittimità provvedimentale, esplicazione di quella che autorevole dottrina (CERULLI IRELLI) ha definito una “crisi di cooperazione nell’ambito di un rapporto di diritto pubblico”, rileva nella misura in cui abbia inciso negativamente sulla situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio.

Nondimeno, per quanto la logica della spettanza e la centralità del bene della vita cui è correlato l’interesse legittimo abbiano pervaso il processo amministrativo, nel disciplinare quest’ultimo il legislatore non può obliterare la tutela dell’interesse pubblico di cui è portatrice la P.A.; ed infatti, proprio in siffatta considerazione risiederebbe la ratio sottesa alla previsione del breve termine decadenziale cui l’art. 30, comma 3 c.p.a. assoggetta l’azione risarcitoria.

Alla stregua di quanto chiarito dal recente arresto dell’Adunanza plenaria n. 6/2015, chiamata a risolvere il problema interpretativo inerente all’applicabilità del termine decadenziale agli illeciti consumati in epoca anteriore all’entrata in vigore del c.p.a., si tratta di un “regime decadenziale di matrice sostanziale ma a rilievo processuale”, al pari delle decadenze regolate dal Codice civile (art. 2964 c.c.).

L’introduzione di un termine di decadenza di centoventi giorni, decorrente, a seconda dei casi, dalla verificazione del fato lesivo o dalla conoscenza del provvedimento dannoso – “costituisce un’innovazione legislativa rispetto al regime prescrizionale quinquennale, ex art. 2947 c.c., operante in epoca precedente a parere di un pacifico indirizzo interpretativo e (…) si risolve in una compressione del potere di azione giudiziale in quanto dà la stura a una significativa e singolare restrizione della cornice temporale entro la quale è dato agire in giudizio nei confronti dei soggetti titolari di un potere pubblico, con la creazione di una causa di estinzione anticipata della pretesa risarcitoria.

Stante la natura sostanziale del termine decadenziale, il Supremo Consesso ne ha escluso l’afferenza al principio tempus regit actum, concludendo per la sua inapplicabilità alle fattispecie anteriori all’entrata in vigore del c.p.a.

A supporto di siffatta linea interpretativa, già prospettata dalla prevalente giurisprudenza (Cons. Stato, sez. VI, 4 febbraio 2014, n. 524; idem, sez. III, 22 gennaio 2014, n. 297; idem, sez. V, 29 novembre 2011, n. 6296), ha addotto, oltre ai principi generali stabiliti dalle preleggi in materia di efficacia delle leggi nel tempo (art. 11) e di portata applicativa di norme eccezionali (art. 14) che, in assenza di una prescrizione esplicita in tal senso, ostano all’applicazione retroattiva di una reformatio in peius a fattispecie sostanziali anteriori, il disposto dell’art. 2 dell’Allegato 3 al Codice.

A parere della Plenaria, la norma, a tenore della quale “per i termini in corso alla data di entrata in vigore del codice continuano a trovare applicazione le norme previgenti”, è suscettibile di essere riferita anche ai termini sostanziali o misti, atteso che la relazione di accompagnamento al Codice pone a fondamento della normativa transitoria l’esigenza, sussistente anche per il rapporto tra normativa prescrizionale e disciplina decadenziale, di evitare incertezza nella regolazione dei rapporti giuridici anteriori; peraltro, “l’adesione a un’opzione diversa, importando l’applicazione retroattiva del nuovo regime più sfavorevole, colliderebbe con i canoni costituzionali (artt. 3, 24 e 111 Cost.), comunitari ed europei richiamati dall’articolo 1 del codice del processo amministrativo”.

Chiarita la natura e il regime temporale di operatività del termine decadenziale cui soggiace l’azione risarcitoria, occorre chiedersi se esso si attagli all’esigenza di stabilità dei rapporti giuridici involgenti la P.A.

In linea generale occorre premettere come, secondo il tradizionale insegnamento della dottrina civilistica, mentre la prescrizione è legata all’inerzia del titolare del diritto, la decadenza esprimerebbe un’esigenza di certezza del diritto di rilievo tale da essere tutelata indipendentemente dalla possibilità di agire del soggetto interessato.

Onde cogliere il discrimen tra prescrizione e decadenza, basti pensare, in ambito civilistico, alla disciplina posta dall’art. 1495 c.c. in materia di azione di risarcimento dei danni per vizi della cosa venduta: in omaggio all’esigenza di certezza dei traffici giuridici, la denuncia del vizio deve avvenire entro un brevissimo termine di decadenza, mentre la successiva azione risarcitoria, subordinata alla tempestiva (e pregiudiziale) denuncia, soggiace al termine prescrizionale annuale.

Con particolare riguardo ai rapporti intercorrenti con pubblica Amministrazione, l’esigenza di certezza del diritto si manifesta nella previsione di un termine decadenziale per la proposizione della domanda di annullamento del provvedimento amministrativo; sicché, “il bilanciamento fra il diritto degli interessati a sollecitare un sindacato giurisdizionale dell’atto e l’interesse a definire sollecitamente la relativa vicenda in modo da non esporre ad un arco temporale eccessivamente lungo la sorte della fonte di un rapporto giuridico rilevante per una collettività di soggetti, consente di individuare nella previsione di un termine di impugnazione a pena di decadenza – purché il relativo termine sia ragionevole e non renda eccessivamente difficile l’esercizio del diritto – il soddisfacente punto di equilibrio del sistema” (in terminis, T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. n. 269/2011).

Ebbene, il problema interpretativo prospettato dal G.A. piemontese attiene alla possibilità di rinvenire un’analoga esigenza di certezza del diritto e dei rapporti giuridici involgenti la P.A. allorché ad essere invocata sia la tutela risarcitoria.

Sul punto, la Relazione di accompagnamento al codice del processo amministrativo afferma che il termine di centoventi giorni si giustifica “sul presupposto che la previsione di termini decadenziali non è estranea alla tutela risarcitoria, vieppiù a fronte di evidenti esigenze di stabilizzazione delle vicende che coinvolgono la pubblica Amministrazione”.

Tale affermazione ha prestato il fianco alle obiezioni di chi, in giurisprudenza, ha criticamente osservato che “l’azione risarcitoria, già sul piano strutturale, si pone al di fuori di questa problematica: l’esposizione del debitore, pubblico o privato, alla domanda di risarcimento non incide minimamente sulla dinamica dei rapporti giuridici di cui lo stesso soggetto è titolare, né sulla certezza delle situazioni e posizioni giuridiche correlate, rilevando solo sul piano della reintegrazione patrimoniale dello spostamento di ricchezza conseguente all’illecito” (in terminis, T.A.R. Sicilia n. 269 cit.).

Proprio traendo le mosse da siffatta considerazione, il T.A.R. Sicilia, con la succitata pronuncia, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 30, comma 5 c.p.a., rimasta però irrisolta per difetto di rilevanza nel giudizio in corso (v. Corte Cost. n. 280/2012).

Dunque, non resta che attendere la soluzione che la Consulta offrirà alle censure di incostituzionalità proposte dall’ordinanza in commento che, come innanzi riferito, rinviene nell’art. 30, comma 3 c.p.a. un contrasto con i principi del giusto processo e di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale ex art. 111, 24, 113 Cost., 47 della Carta dei diritti fondamentali U.E., 6 e 13 C.E.D.U..

Come rilevato da autorevole dottrina (CARINGELLA), ai siffatti profili di dubbia costituzionalità potrebbe soggiungersi la violazione dell’art. 76 Cost., atteso che la L. n. 69/2009 abilitava il legislatore delegato all’adozione di un testo normativo di mero riordino, ricognitivo dei principi normativi e pretori già riconosciuti e, prima dell’entrata in vigore del c.p.a., la giurisprudenza, seppur divisa in ordine alla durata del termine prescrizionale  - cinque o dieci in anni a seconda del regime della responsabilità prescelto – non ha mai optato per l’applicazione di un termine decadenziale. 

 

 

 

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