Il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato nel processo amministrativo

Cons. Stato, Sez. V, 11 aprile 2016, n. 1419

Il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c.,  posto a completamento del principio della domanda di cui all’articolo 99 c.p.c. e dell’articolo 2907 c.c., deve intendersi violato allorquando il giudice alteri petitum e causa petendi pronunciandosi in merito ad un bene diverso da quello richiesto, nemmeno compreso implicitamente nella domanda, o qualora ponga a fondamento della decisione fatti o situazioni estranei alla materia del contendere, introducendo nel processo una causa petendi nuova e diversa rispetto a quella contenuta nella domanda.

E’ invece consentito l’esame di una questione non espressamente formulata qualora questa debba ritenersi tacitamente proposta, in quanto in rapporto di necessaria connessione o compresa in quelle espressamente formulate.

Naturalmente spetta al giudice interpretare la domanda o le domande proposte, tenendo presente il contenuto sostanziale della domanda (petitum e causa petendi) quale desumibile dagli atti del giudizio e dalle allegazioni delle parti.

 

 

 

N. 01419/2016REG.PROV.COLL.

N. 00936/2007 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 936 del 2007, proposto dalla Provincia Autonoma …, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato …, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Paolo Emilio, n. 7; 

contro

… s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati …, …, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato … in Roma, via San Tommaso D'Aquino, n. 116; 

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – del Trentino Alto Adige, Trento n. 300 del 23 agosto 2006, resa tra le parti, concernente corresponsione indennizzo risarcitorio a seguito di revoca assegnazione area

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Pintarelli Verniciature s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2015 il Consigliere Doris Durante;

Udito l’avvocato … su delega dell'avvocato …;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1.- … s.r.l. (già … s.n.c.) in base alla legge provinciale 13 aprile 1981, n. 4 “Aree per impianti produttivi”, con istanza del 26 luglio 1999 chiese alla Giunta provinciale di Trento l’assegnazione in proprietà di un’area della superficie di 5.000 metri quadrati in zona destinata alla realizzazione di impianti produttivi del Comune di Lavis.

La domanda venne accolta e in data 26 luglio 1999 venne predisposto lo schema di contratto da sottoscrivere per accettazione e le modalità di frazionamento del terreno.

Con successiva determinazione del Servizio Industria n. 190 del 14 aprile 2000 si approvò l’alienazione in favore della … s.n.c. del lotto di terreno richiesto, fissandosi il corrispettivo della vendita in lire 459.600.000 + i.v.a. e le modalità di pagamento.

L’atto di vendita del lotto, tuttavia, non venne stipulato nei tempi e nei termini convenuti e la Provincia Autonoma con determinazione del Dirigente Servizio Industria n. 326 del 29 giugno 2005 dispose l’archiviazione della domanda di assegnazione e il ritiro del provvedimento di approvazione dello schema di compravendita dell’area.

2.- Era accaduto che nelle more della stipula dell’atto di vendita veniva accertata una grave situazione di inquinamento nel sottosuolo dell’area da cedere.

La società non aderiva alla proposta della Provincia circa l’accollo a suo carico delle spese di bonifica del terreno né accettava condizioni diverse di vendita (con nota dell’11 ottobre 2000 la società aveva chiesto una proroga del termine di stipula “in attesa della certificazione da parte dell’Ufficio Aree di salubrità del terreno…”; con nota del 10 agosto 2001 la società aveva ribadito la volontà di stipulare l’atto di acquisto ed aveva sollecitato l’amministrazione all’espletamento dell’attività di bonifica).

La Provincia, dal canto suo, con nota del 21 agosto 2001 rappresentava le difficoltà delle indagini dei fattori inquinanti, insistendo sull’accollo da parte della società del rischio connesso al rinvenimento di elementi inquinanti e con nota del 29 dicembre 2004 invitava la società … ad un incontro per definire la pratica, dovendosi ritenere decaduta la proroga a suo tempo concessa.

La società …, con atto di diffida notificato il 21 giugno 2005 formalizzava la volontà già manifestata di acquisto del terreno alle condizioni inizialmente pattuite sollecitando la Provincia alle operazioni di bonifica e alla cessione dell’area alle condizioni pattuite.

A tal punto, la Provincia di … con nota del 2 marzo 2005 dichiarava scaduta la proroga a suo tempo concessa alla … e, pur assicurando che dopo l’avvenuta bonifica avrebbe privilegiato la società nella cessione del terreno il cui prezzo avrebbe dovuto tenere conto delle mutate condizioni di mercato, con la determinazione del Dirigente Servizio Industria n. 326 del 29 giugno 2005 archiviava la domanda di assegnazione del lotto e ritirava il provvedimento di approvazione dello schema di compravendita.

3.- … s.r.l. con ricorso al Tribunale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige chiedeva l’annullamento della determinazione n. 326 del 2005 e il risarcimento in forma specifica mediante la sottoscrizione e la esecuzione dell’originario contratto o il risarcimento in forma equivalente, con pagamento delle spese vive sostenute e delle perdite economiche connesse.

Resisteva in giudizio la Provincia Autonoma che chiedeva il rigetto del ricorso.

4.- Il Tribunale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige con la sentenza n. 300 del 23 agosto 2006 respingeva la domanda di annullamento e accoglieva invece “nei sensi e nei limiti e con le modalità di cui in motivazione, la domanda di indennizzo risarcitorio e, per l’effetto condanna(va) la Provincia Autonoma di Trento alla corresponsione della somma risultante alla società ricorrente” maggiorata di interessi e rivalutazione a decorrere dalla domanda. Compensava le spese di giudizio.

4.1- Ad avviso del TAR, l’azione dell’amministrazione sarebbe stata conforme all’interesse pubblico “essendo evidente, chiaro e ragionevole che quest’ultima non poteva agire in modo diverso in revoca; che altrimenti avrebbe finito col sottoscrivere ed eseguire un contratto divenuto eccessivamente oneroso, sotto il profilo economico e finanziario (in ragione delle prevedibili spese di bonifica e del tempo trascorso dalla stesura propositiva dell’iniziale disposizione di assegnazione dell’area in questione); situazione questa chiaramente lesiva della salubrità (pubblica) dell’ambiente e, alla fine, anche del valore (collettivo) del pubblico denaro. E tutto ciò in ragione di accadimenti e fatti non ascrivibili…mancando sul punto una qualsiasi prova contraria - a proprie azioni omissioni organizzative e/o di potestà pubbliche…”.

4.2- Quanto alla richieste risarcitoria, ad avviso del TAR, andava accolta la domanda, implicita, ma oggettivamente ricavabile dalla domanda di risarcimento per equivalente, con la quale si tendeva ad ottenere comunque un risarcimento economico e, percorrendo la strada indicata dall’articolo 21 quinquies della legge n. 241/1990, utilizzando l’espresso concetto di indennizzo economico, intendendo quest’ultimo compreso, in quanto domanda di minor spessore nella domanda di risarcimento per equivalente, riconosceva quel “dignitoso ristoro economico su basi legittime” previsto quale extrema ratio dalla citata norma.

4.3- In ordine all’applicabilità della norma anche nella Provincia autonoma …, non riteneva ostativa la circostanza che la Provincia non avesse legiferato nella materia, trattandosi di norma di portata generale e immediatamente precettiva.

4.5- Sulla base di queste considerazioni il TAR accoglieva la domanda di indennizzo risarcitorio che quantificava in relazione alle sole spese vive sostenute e documentate, oltre interessi e rivalutazione dalla data della domanda.

5.- La Provincia Autonoma … ha impugnato la suddetta sentenza, chiedendone l’annullamento o la riforma per erroneità alla stregua dei seguenti motivi:

5.1- vizio di ultrapetizione;

5.2- violazione dell’articolo 116 della Costituzione; violazione dell’articolo 1 dello Statuto della Regione Trentino Alto Adige e del d. lgs. n. 266 del 16 marzo 1992; eccesso di potere per erronea valutazione di circostanze di fatto e difetto di motivazione;

5.3- in via subordinata, violazione e falsa applicazione dell’articolo 21 quinquies della legge n. 241 del 1990; eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta; erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto; difetto di motivazione;

5.4- eccesso di potere per travisamento di circostanze di fatto e diritto; difetto di motivazione.

6.- Si è costituita in giudizio la s.r.l. … che ha chiesto il rigetto dell’appello.

7.- Con memoria difensiva depositata il 13 novembre 2015, la PAT ha rappresentato di aver quantificato in euro 22.449,92 l’indennizzo spettante alla … e di aver corrisposto la somma, ma di non poter ritenere cessato l’interesse alla decisione, avendo la società accettato il pagamento “con salvezza di ogni e maggiore pretesa”.

A sua volta la … ha dato atto dell’avvenuto pagamento dell’indennizzo, concludendo per la sopravvenuta carenza di interesse alla impugnazione da parte della Provincia.

8.- Le parti hanno scambiato memorie di replica e, alla pubblica udienza del 17 dicembre 2015, precisate le conclusioni nei termini di cui agli atti difensivi, il giudizio è stato trattenuto per la decisione.

9.- L’appello è infondato nel merito e va respinto, sicché si può prescindere dall’esame della eccezione di sopravvenuta carenza di interesse alla decisione.

10.- Con il primo e secondo motivo di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, la Provincia Autonoma di Trento deduce il vizio di ultrapetizione della sentenza, assumendo che la domanda di risarcimento dei danni formulata dalla … era intimamente connessa alla domanda di annullamento della revoca dell’assegnazione, sicché essa presupponeva l’accertamento della illegittimità della revoca o, comunque, profili di illiceità della condotta tenuta dalla Amministrazione provinciale nel corso del procedimento (ciò sarebbe desumibile anche dalla quantificazione del danno, consistente, quanto al danno emergente nelle spese vive sostenute in vista della stipula del contratto di compravendita, compresi gli onorari da corrispondere ai professionisti e le spese sostenute per l’acquisizione di nuovi macchinari per la verniciatura; mentre il lucro cessante sarebbe stato individuato nell’affidamento della ricorrente nella conclusione del contratto che l’avrebbe indotta ad orientarsi verso determinati tipi di intervento piuttosto che altri).

Poiché la sentenza impugnata non avrebbe ritenuto responsabile l’amministrazione pubblica per illecito comportamento in merito al procedimento, ritenendo anzi doveroso nell’interesse pubblico ritirare il provvedimento di assegnazione del lotto, non vi sarebbero i presupposti dell’azione risarcitoria, nel mentre la corresponsione dell’indennizzo previsto dall’articolo 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, sarebbe ultra petita perché mai chiesto dalla ricorrente.

La prospettazione della ricorrente non può essere condivisa, perché incentrata su una lettura estremamente formalistica dell’articolo 112 c.p.a..

10.1- L’articolo 112 c.p.a. (corrispondenza tra chiesto e pronunciato) in base al quale il giudice deve pronunciare su tutta la domanda e non oltre i limiti di essa (principio, invero, inderogabile che rappresenta il completamento del principio della domanda di cui all’articolo 99 c.p.a. e dell’articolo 2907 c.c. che stabilisce l’obbligo per il giudice di rispettare i contenuti delle domande formulate dalle parti), deve intendersi violato allorquando il giudice alteri petitum e causa petendi pronunciandosi in merito ad un bene diverso da quello richiesto, nemmeno compreso implicitamente nella domanda o qualora ponga a fondamento della decisione fatti o situazioni estranei alla materia del contendere, introducendo nel processo una causa petendi nuova e diversa rispetto a quella contenuta nella domanda.

E’ invece consentito l’esame di una questione non espressamente formulata qualora questa debba ritenersi tacitamente proposta, in quanto in rapporto di necessaria connessione o compresa in quelle espressamente formulate.

Naturalmente spetta al giudice interpretare la domanda o le domande proposte, tenendo presente il contenuto sostanziale della domanda (petitum ecausa petendi) quale desumibile dagli atti del giudizio e dalle allegazioni delle parti.

Inevitabile corollario è che il giudice non può sostituire alla domanda proposta una diversa domanda, cadendo altrimenti nella pronuncia ultra petitaextra petita, nel mentre non può parlarsi di pronuncia ultra extra petita quando rimangano inalterati il petitum e la causa petendi.

Il giudice ben può, quindi, porre a base della domanda una diversa norma di legge o qualificare la domanda in base a una norma di legge giacché si ha modifica della causa petendi solo con l’indicazione di una realtà fattuale diversa da quella prospettata dalla parte.

Ugualmente non ricorre il vizio di ultrapetizione o extrapetizione qualora il giudice renda la pronuncia richiesta in base ad un’autonoma qualificazione giuridica dei fatti allegati, ad argomentazioni giuridiche diverse e a diversa valutazione delle prove, essendo il giudice libero di individuare l’esatta natura dell’azione, di porre a base della pronuncia considerazioni di diritto diverse, di rilevare - indipendentemente dall’iniziativa della controparte – la mancanza degli elementi che caratterizzano l’efficacia costitutiva o estintiva di una pretesa della parte, attenendo ciò all’esatta applicazione della legge (Casso. Civ., 29 gennaio 2003, n. 1273; 6 giugno 2002, n. 8218; 12 ottobre 2001, n. 12471; 15 marzo 2012, n. 4143).

Alla stregua di tali principi, deve ritenersi corretto il percorso motivazionale del TAR che ha qualificato la domanda risarcitoria proposta dalla ricorrente nella più modesta forma dell’indennizzo ex articolo 21 quinquies della legge n. 241/1990 che integra in sostanza una modalità risarcitoria precostituita per legge per le ipotesi di provvedimenti di revoca legittimamente adottati dall’amministrazione ma fonte comunque di danno per la parte che subisce la revoca di un provvedimento attributivo di un vantaggio.

Vanno, quindi, respinti i primi due motivi di appello.

11.- Con i motivi dedotti in via subordinata l’amministrazione appellante deduce la violazione dell’articolo 116 della Costituzione, dell’articolo 4 dello Statuto della Regione Trentino Alto Adige, nonché del d. lgs. 16 marzo 1992, n. 266 ed il vizio di eccesso di potere per erronea valutazione di circostanze di fatto e di diritto e per difetto di motivazione.

In sostanza la PAT ritiene inapplicabile nella Provincia Autonoma la disposizione di cui all’articolo 21 quinquies della legge n. 241/1990 perché relativa a materia riservata alla competenza esclusiva della Regione e delle Province Autonome.

La censura è infondata

La legge n. 241 del 1990 detta i principi fondamentali sostanziali e processuali del procedimento amministrativo ed in quanto norma di portata generale ed immediatamente precettiva va applicata su tutto il territorio italiano, comprese le regioni e province ad autonomia speciale.

Né ha pregio l’assunto della Provincia Autonoma di Trento secondo la quale la legge n. 241/1990 sarebbe ricompresa nella più ampia disciplina degli uffici regionali riservata alla competenza della Regione Trentino Alto Adige, giusta il disposto dell’articolo 4, comma 1 dello Statuto.

Infatti, la riserva riguarda l’organizzazione interna degli uffici e non già le norme sul procedimento, laddove vengano regolati i rapporti con i terzi e tutelata la posizione dei terzi.

Va da sé che la circostanza che la legge in materia di disciplina del procedimento amministrativo emanata dalla Provincia autonoma di … non menzioni la legge n. 241/1990 e non contempli l’istituto dell’indennizzo previsto dall’articolo 21 quinquies della suddetta legge n. 241/1990 non ne impedisce l’applicazione stante la portata generale e precettiva della disposizione citata.

12.- La Provincia appellante deduce l’erroneità della sentenza per travisamento delle circostanze di fatto e di diritto sul presupposto che il provvedimento da essa adottato “Archiviazione della domanda di assegnazione…e contestuale revoca della determinazione n. 190 del 14 aprile 2000” non sarebbe un vero e proprio provvedimento autoritativo di revoca ma il ritiro di una proposta non più accettata, essendo indubbio che la … non accettò condizioni di vendita diverse da quelle originariamente pattuite malgrado la nuova situazione di inquinamento accertata.

12.1- L’assunto è infondato.

L’atto in questione integra una ipotesi tipica di revoca da parte dell’amministrazione di un proprio atto, ricadendo in pieno nella previsione dell’articolo 21 quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Revoca del provvedimento), a mente del quale “Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo”.

In conclusione deve ritenersi che il TAR ha fatto corretta applicazione della suddetta disposizione non solo quanto al riconoscimento alla società … dell’indennità per atto legittimo, ma anche quanto alla liquidazione dell’indennizzo spettante alla società a fronte della revoca.

Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza nell’importo indicato in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la Provincia Autonoma di … al pagamento in favore della … s.r.l. delle spese di questo grado di giudizio che liquida in euro 3.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Mario Luigi Torsello, Presidente

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere

Doris Durante, Consigliere, Estensore

Carlo Schilardi, Consigliere

Raffaele Prosperi, Consigliere

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

OGGETTO DELLA SENTENZA

La pronuncia in epigrafe traccia le coordinate alla cui stregua interpretare il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato che, parimenti al principio della domanda, informa il processo amministrativo.

Censurando la lettura formalistica proposta dal ricorrente, Palazzo Spada applica l’art. 112 c.p.c., cui il c.p.a. implicitamente rinvia, in guisa da reputare che la violazione del principio in parola ricorra solo quando il giudice alteri petitum e causa petendi pronunciandosi in merito ad un bene diverso da quello richiesto o, ancora, allorché ponga a fondamento della decisione fatti o situazioni estranei alla materia del contendere.

 

PERCORSO ARGOMENTATIVO

La società ricorrente promuove il giudizio al fine di ottenere l’annullamento della determinazione con cui un’Amministrazione provinciale ritirava il provvedimento di approvazione dello schema di compravendita avente a oggetto un’area da destinare alla realizzazione di impianti produttivi, instando altresì per il risarcimento in forma specifica mediante sottoscrizione ed esecuzione del contratto o, in alternativa, per il risarcimento in forma equivalente.

L’adito T.A.R. respinge la domanda caducatoria e, qualificato il provvedimento oggetto del giudizio come revoca ex art. 21-quinquies L. n. 241/1990, condanna la P.A. resistente alla corresponsione dell’indennizzo, intendendo quest’ultimo compreso nella domanda di risarcimento per equivalente.

La pronuncia del G.A. di primo grado, censurata dall’Amministrazione soccombente per molteplici motivi e, in particolare, per vizio di ultrapetizione, viene confermata dai giudici di seconde cure.

Invero, Palazzo Spada disattende la prospettazione dell’appellante, in forza della quale, stante l’accertata liceità del contegno tenuto dalla P.A. e, così, l’insussistenza dei presupposti dell’azione risarcitoria, ristoro alcuno si sarebbe dovuto riconoscere alla ricorrente.

Il C.d.S., mediante una lettura sostanzialistica del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c., chiarisce infatti che al giudice è consentito esaminare una questione non espressamente formulata qualora questa debba ritenersi tacitamente proposta,  in quanto in rapporto di necessaria connessione o compresa in quelle espressamente formulate.

Viceversa, il principio in parola deve intendersi violato allorché il giudice alteri petitum e causa petendi pronunciandosi in merito ad un bene diverso da quello richiesto o ponendo a fondamento della decisione fatti o situazioni estranei alla materia del contendere.

Sicché, è ben possibile che, per fondare o qualificare la domanda, si ricorra ad una norma di legge diversa da quella addotta dal ricorrente o che si renda la pronuncia richiesta in base ad un’autonoma qualificazione giuridica dei fatti allegati, ad argomentazioni giuridiche diverse o in forza di una diversa valutazione delle prove.

Muovendo da tale premessa, i Giudici d’appello condividono l’opzione interpretativa accolta dal T.A.R., atteso che – si legge in sentenza - “la domanda risarcitoria proposta dalla ricorrente nella più modesta forma dell’indennizzo ex art. 21-quinquies della L. n. 241/1990 integra in sostanza una modalità risarcitoria precostituita per legge per le ipotesi di provvedimenti di revoca legittimamente adottati dall’Amministrazione, ma fonte comunque di danno per la parte che subisce la revoca di un provvedimento attributivo di un vantaggio”.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

La sentenza chiarisce la portata del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato che, al pari di quello della domanda, è sancito nel c.p.c. (rispettivamente artt. 112 e 99), ma non riprodotto espressamente dal c.p.a.

Ciononostante, la giurisprudenza è consolidata nel reputare che, trattandosi di principi generali, debbano intendersi compresi nella clausola di rinvio esterno divisata dall’art. 39, comma 1 c.p.a., vieppiù in considerazione del disposto di cui all’ art. 34, comma 2 c.p.a., a tenore del quale: “In caso di accoglimento del ricorso, il giudice, nei limiti, della domanda…” eroga le varie forme di tutela ivi disciplinate.

L’applicazione di siffatti principi al processo amministrativo è coerente con la sua ormai consolidata qualificazione in termini di giurisdizione di diritto soggettivo, il cui scopo, cioè, è la tutela delle situazioni giuridiche soggettive individuali e non l’applicazione della legge al caso concreto.

Invero, l’interpretazione costituzionale del sistema della giustizia amministrativa ha indotto a superarne l’ambiguità che, come evidenziato dalla dottrina, risale al vizio d’origine costituito dalla continuità istituzionale tra funzione ausiliaria del Consiglio di Stato e funzione propriamente giurisdizionale, continuità che ha reso l’organo sensibile alle esigenze socio-economiche e, più latamente, politiche, finendo per attrarre la funzione giurisdizionale verso la finalizzazione dell’interesse pubblico.

Segnatamente, l’art. 24 Cost., che pone diritti soggettivi e interessi legittimi sullo stesso piano, nonché l’art. 103 Cost., laddove attribuisce agli organi della giustizia amministrativa la giurisdizione “per la tutela” delle menzionate situazioni soggettive, hanno imposto la configurazione del processo amministrativo come strumento di tutela delle situazioni giuridiche soggettive lese da un comportamento dell’Amministrazione.

Sul punto, si rivelano illuminanti le osservazioni esposte da autorevole dottrina, secondo cui “la giurisdizione amministrativa non serve tout court ad orientare l’azione amministrativa verso la legalità, né serve ad assicurare l’attuazione in termini generali dei principi di imparzialità e di buona andamento (…). Il suo compito è invece quello di assicurare la protezione dei diritti ed interessi dei singoli, quando tali interessi abbiano raggiunto la soglia della situazione soggettiva tutelabile e quando, dunque, abbiano quei connotati giuridici cui è ancorata la legittimazione”.  In tale contesto “il principio dispositivo è garanzia di una funzione giurisdizionale che, senza confondersi con l’amministrazione, si pronunci solo sulle situazioni soggettive individuali. È garanzia di un giudice che non venga ad espandersi sino a farsi interprete delle esigenze della legalità al di là della domanda di giustizia, o della buona amministrazione, o di un interesse pubblico indefinito. Impedisce che il giudice possa eventualmente dimenticare di essere solo chiamato ad esercitare una funzione anziché essere investito di una missione” (CINTIOLI).

Siffatta impostazione ha trovato recentemente riscontro nell’ importante pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 4 del 2015, intervenuta a chiarire se, in omaggio ai principi di giustizia, proporzionalità ed equità nella soluzione del caso concreto, il G.A. possa disporre il risarcimento del danno in luogo dell’annullamento del provvedimento impugnato.

Il Supremo Consesso ha concluso nel senso di ritenere che, sulla base del principio della domanda, il giudice amministrativo, ritenuta la fondatezza del ricorso, non possa ex officio limitarsi a condannare l’Amministrazione al risarcimento dei danni conseguenti agli atti illegittimi impugnati, ancorché la pronuncia sia suscettibile di recare gravi pregiudizi ai controinteressati.

Al suddetto esito perviene muovendo dalla considerazione in forza della quale “si tratta, nel caso della giurisdizione amministrativa di legittimità di una giurisdizione di tipo soggettivo, sia pure con aperture parziali alla giurisdizione di tipo oggettivo, ma che si manifestano in precisi, limitati ambiti come, per esempio, nella estensione della legittimazione ovvero nella valutazione sostitutiva dell’interesse pubblico in sede di giudizio di ottemperanza o in sede cautelare, ovvero ancora nella esistenza di regole speciali, quali quelle contenute negli artt. 121 e 122 c.p.a., che, riguardo alle controversie in materia di contratti pubblici, consentono al giudice di modulare gli effetti della inefficacia del contratto”.

Dunque, non può revocarsi in dubbio che il processo amministrativo sia un processo di parte governato dal principio della domanda nella duplice accezione di principio dispositivo sostanziale, inteso quale espressione del potere esclusivo della parte di disporre del suo interesse materiale sotto ogni aspetto, compresa la scelta di richiedere o meno la tutela giurisdizionale, e di principio dispositivo istruttorio, sebbene con i temperamenti enucleabili dagli artt. 63 e 64 c.p.a., ispirati al c.d. sistema dispositivo con metodo acquisitivo.

Muovendo dall’impossibilità di considerare quella amministrativa una giurisdizione di diritto oggettivo, nonché dalla pari dignità che il principio della domanda e quello della corrispondenza tra chiesto e pronunciato hanno tanto nel processo civile, quanto in quello amministrativo, l’Adunanza plenaria ha risolto anche la vexata quaestio concernente l’ordine di esame dei motivi di ricorso.

Invero, con la pronuncia n. 5/2015 il Supremo Consesso ha chiarito che, fatte salve talune eccezioni espressamente indicate dalla sentenza, “risulta definitivamente superato il tradizionale e più risalente orientamento giurisprudenziale - maggiormente preoccupato di assicurare una coerente tutela all’interesse pubblico (…) - secondo cui spetta sempre e comunque al giudice amministrativo individuare l’ordine di esame dei motivi dedotti dal ricorrente, sulla base della loro consistenza oggettiva, e del rapporto fra gli stessi esistente sul piano logico giuridico, non alterabile dalla mera richiesta della parte”.

Siffatto esito interpretativo, salutato con favore dalla dottrina in quanto “forte affermazione di giurisdizione soggettiva”, pare però contraddetto dalla soluzione che la Plenaria ha individuato per l’ipotesi in cui la parte non indichi espressamente la graduazione dei motivi.

Ed infatti, si legge in sentenza,  “il principio dispositivo non può cancellare il dato di fatto che l’interesse pubblico di cui è portatrice una delle parti in causa rimane il convitato di pietra che impronta più o meno consapevolmente svariate disposizioni (…).Conclusivamente, deve ritenersi che, in assenza della graduazione operata dalla parte, in ragione del particolare oggetto del giudizio impugnatorio legato al controllo sull’esercizio della funzione pubblica, il giudice stabilisce l’ordine di trattazione dei motivi (e delle domande di annullamento) sulla base della loro consistenza oggettiva (radicalità del vizio) nonché del rapporto corrente fra le stesse sul piano logico - giuridico e diacronico procedimentale”.

Dunque, se evince come il modello di processo sia completamente ribaltato e diventi di giurisdizione oggettiva allorché il ricorrente non gradui i motivi e le domande di annullamento; ed infatti, si è criticamente osservato che la Plenaria “ha compiuto due passi avanti e uno indietro nell’affermare che il processo amministrativo di annullamento è di giurisdizione soggettiva” (FOLLIERI), concedendo alla giurisdizione oggettiva un’eccezione che non è limitata e di poco conto, vista la frequenza dei ricorsi con più domande di annullamento e motivi non graduati.

E allora, provando a individuare il fondamento teorico della persistente ambiguità che connota il processo amministrativo, si può forse concludere affermando che, come evidenziato autorevolmente in dottrina, la connotazione parzialmente oggettivistica della tutela offerta dalla giurisdizione amministrativa sia giustificata dal fatto che il processo amministrativo, sebbene di diritto soggettivo, verte su una situazione giuridica soggettiva – l’interesse legittimo – che, dialogando con il potere pubblico, ha pur sempre portata generale e meta-individuale.

 

 

 

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