La tutela del paesaggio in tema di energie rinnovabili.

Consiglio Stato Sez. VI, Sent., 05-05-2016, n. 1768

La direttiva 23 aprile 2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio, n. 2009/28/CE (sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili) ha imposto agli Stati membri di ridurre gli ostacoli all'aumento della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, anche razionalizzando ed accelerando le procedure amministrative, ma non ha escluso che siano contemperati, dagli Stati membri, l'interesse alla promozione della produzione energetica, nelle forme indicate, con la salvaguardia di altri valori di evidente rilievo costituzionale interno (Conferma della sentenza del T.a.r. Lazio, Roma, sez. III ter, 19 febbraio 2013, n. 1826).

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6868 del 2013, proposto da:

R. C. E. R., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati G. P. e T. L., con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma;

contro

Ministero dello sviluppo economico, Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, in persona dei Ministri pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliati presso gli uffici di quest'ultima in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza 19 febbraio 2013, n. 1826 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, Sezione III-ter.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico e del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2016 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti gli avvocati C., per delega dell'Avvocato P., e l'avvocato dello Stato.

 

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

 

1.- R. è un consorzio che si occupa di impianti di produzione di energia di fonti rinnovabili. Nel corso dell'anno 2010 e fino al mese di marzo 2011 le società che lo costituiscono hanno presentato istanze per ottenere l'autorizzazione unica per la realizzazione di impianti solari - fotovoltaici con moduli collocati a terra su terreni agricoli.

Al momento della presentazione della domande le predette società avrebbe beneficiato delle tariffe incentivanti, di validità ventennale, contenute nel c.d. "Terzo conto energia" di cui al D.M. 10 agosto 2010, n. 48390, in relazione agli impianti entrati in esercizio nel periodo compreso tra il 31 dicembre 2010 e il 31 dicembre 2013, senza limitazioni in ordine alla potenza nominale degli impianti e alla superficie utilizzabile.

In tale periodo è stato adottato il D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), a cui è stata data attuazione con il D.M. 5 maggio 2011, n. 52804, il quale ha introdotto il c.d. "Quarto conto energia", che, con valenza retroattiva, avrebbe inciso sul pregresso regime, riducendo sia la possibilità di sfruttare i terreni agricoli per la produzione di energia elettrica da impianti fotovoltaici sia il limite massimo di potenza nominale per impianto.

Il Consorzio ha impugnato il predetto D.M. n. 52804 del 2011 innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, facendo valere vizi poi riproposti in sede di appello e riportati nei successivi punti.

2.- Il Tribunale amministrativo, con sentenza 19 febbraio 2013, n. 1826, ha rigettato il ricorso.

3.- Il ricorrente in primo grado ha proposto appello.

3.1.- Si è costituita l'amministrazione statale intimata, chiedendo il rigetto dell'appello.

4.- La causa è stata decisa all'esito dell'udienza pubblica di trattazione del 19 gennaio 2016.

5.- L'appello non è fondato.

6.- In via preliminare è bene chiarire che questioni analoghe a quella in esame sono state già oggetto di decisione da parte di questo Consiglio, il che consente di svolgere una motivazione sintetica mediante rinvio alle parti rilevanti delle sentenze già adottate (tra le altre, Cons. Stato, sez. VI, 8 agosto 2014, n. 4234; Cons. Stato, sez. IV, 19 marzo 2015, n. 1442).

7.- Con un primo motivo si assume la violazione della direttiva 28/2009/CE e del principio del legittimo affidamento da parte degli artt. 25, comma 9, e 10, commi 4 e 6, del D.Lgs. n. 28 del 2011, con richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione Europea.

In particolare, si assume quanto segue.

L'art. 10, introducendo condizioni particolarmente stringenti per l'accesso alle tariffe, limitando la potenzanominale di ciascun impianto e lo sfruttamento dei terreni agricoli, contrasterebbe con l'obiettivo Europeo di promozione dell'energia rinnovabile

L'art. 26, riducendo la vigenza del "Terzo conto energia" da dicembre 2013 al 31 maggio 2011, avrebbe "reso gli investimenti meno vantaggiosi in corso d'opera creando oggettiva incertezza e sfiducia tra chi aveva già investito e allontanando chi intendeva farlo".

Più in generale, si assume la violazione del principio del legittimo affidamento tutelato dal diritto Europeo.

Il motivo non è fondato.

La direttiva 23 aprile 2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio, n. 2009/28/CE (sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), si colloca nel contesto delle finalità tracciate dal Protocollo di Kyoto, come impegno alla riduzione delle emissioni di gas serra da perseguire anche attraverso l'aumento dell'energia prodotta dalle fonti rinnovabili e mediante specifici strumenti attuativi.

Chiarito ciò, in relazione alla doglianza relativa all'intervenuta restrizione di accesso alle tariffe, deve rilevarsi che "questa direttiva ha imposto agli Stati membri di ridurre gli ostacoli all'aumento della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, anche razionalizzando ed accelerando le procedure amministrative, ma non ha escluso che siano contemperati, dagli Stati membri, l'interesse alla promozione della produzione energetica, nelle forme indicate, con la salvaguardia di altri valori di evidente rilievo costituzionale interno (finalità del piano nazionale, economicità dell'azione senza violare l'art. 81 della Costituzione, rispetto delle quote tra le varie componenti energetiche, potenze installabili, dimensione dei flussi raggiunti, tutela del territorio, dell'ambiente e del paesaggio) " (Cons. Stato, VI, n. 4234 del 2014, cit.).

In relazione all'asserita violazione del legittimo affidamento, la direttiva in esame "prescrive sì ai regolatori dei singoli Paesi di "creare certezza per gli investitori" (n. 14 del Considerando), ma in funzione degli obiettivi nazionali obbligatori (n. 13 del Considerando) e non della modulazione delle misure di sostegno" (Cons. Stato, IV, n. 1442 del 2015, cit.).

D'altronde, "gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell'ambito del potere discrezionale delle autorità nazionali" (C.G.U.E., 10 settembre 2009, C-201/08).

Questo Consiglio di Stato, più in generale, ha anche affermato che "non è in discussione tale principio, bensì l'esistenza stessa di un legittimo affidamento tutelabile, atteso che, non si controverte su provvedimenti e diritti già legittimamente acquisiti sulla base della normativa anteriore; non è neppure sostenibile che l'amministrazione pubblica abbia orientato le società ricorrenti verso comportamenti negoziali che altrimenti non avrebbero tenuto; non risulta inoltre causata da parte pubblica alcuna diretta lesione alla posizione giuridica azionata; neppure sussiste nella specie un investimento meritevole di essere salvaguardato perché la rimodulazione legislativa non è stata affatto incerta o improvvisa ma conosciuta dagli operatori (accorti) del settore come in itinere (la nuova direttiva comunitaria è infatti del 2009) " (Cons. Stato, sez. VI, n. 4234 del 2014, cit.).

Non può, pertanto, ritenersi sussistente il lamentato contrasto tra la normativa nazionale e quella Europea.

6.- Con il secondo motivo si assume l'illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 76, 3, 41, 117 Cost. e del principio di ragionevolezza, dell'art. 10, commi 4 e 6, del D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), nella parte in cui prevede un regime più restrittivo rispetto a quello precedente con valenza retroattiva. Si assume che tale norma, si porrebbe in contrasto:

- con l'art. 76 Cost., in quanto la legge delega non consentirebbe l'introduzione di tale regime;

- con l'art. 3 Cost.,. "dipendendo i termini in esso contenuto da fatti non imputabili al soggetto proponente, quali ad esempio i tempi di conclusione del procedimento autorizzativo o la maggiore efficienza di un'amministrazione rispetta ad un'altra nel rilascio delle autorizzazioni";

- con l'art. 41 Cost., per l'incidenza negativa sulla libertà di iniziativa economica e sugli investimenti già effettuati;

- con il principio di ragionevolezza "perché il provvedimento danneggia le aziende che, pur avendo rispettato le norme di legge vigenti, avranno avuto un diverso trattamento a livello di tariffe incentivanti, rispetto a quelle che nel medesimo periodo hanno ottenuto, per fattori del tutto estrinseci, l'autorizzazione in tempo utile per potere accedere agli incentivi del III o del IV conto energia";

- con l'art. 117, primo comma, Cost. che fornisce copertura costituzionale all'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, che tutela il legittimo affidamento.

I motivi - ritiene qui il Collegio - non sono fondati.

In relazione alla violazione dell'art. 76 Cost., questa VI Sezione ha già affermato che "il criterio direttivo di cui alla citata lettera h) è in sé chiaro ed esaustivo nel disporre l'adeguamento e il potenziamento del sistema di incentivazione delle fonti rinnovabili e dell'efficienza e del risparmio energetico, ma senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, anche mediante l'abrogazione totale o parziale delle vigenti disposizioni in materia, con l'armonizzazione e il riordino delle disposizioni di cui alla L. 23 luglio 2009, n. 99, e alla legge 24 dicembre 2007, n. 244" (Cons. Stato, VI, n. 4234 del 2014, cit.).

In relazione all'art. 41 Cost., è sufficiente rilevare come "l'area della libera iniziativa economica va armonizzata e coordinata con i parametri dell'utilità sociale tutelati costituzionalmente dall'art. 41 Costituzione" (sentenza citata).

In relazione all'art. 3 Cost. e al principio di ragionevolezza, deve rilevarsi che quelli indicati sono inconvenienti di fatto non direttamente riconducibili alla norma denunciata, che in quanto tali non sono idonei a rendere costituzionalmente illegittima la normativa in esame (tra le altre, Corte cost. ord. 1 gennaio 2014, n. 66; Cost. cost., 18 luglio 2013, n. 216).

In relazione all'art. 97 Cost., "le nuove condizioni incentivanti fissate, lungi dal dispiegarsi sui margini di autonomia negoziale in siffatto mercato, hanno al limite inciso sulla convenienza economica, liberamente apprezzabile da parte dei singoli imprenditori, a realizzare impianti per la produzione di energia alternativa secondo i meccanismi agevolativi rimodulati dal legislatore nella sua discrezionalità di valutazione dell'andamento del mercato di settore, senza ingiustificati margini di extraprofitto che si sarebbero realizzati nell'assenza di interventi regolatori; quindi, la nuova disciplina è intervenuta a prevenzione di indebiti trattamenti (questi sì discriminatori) a favore di taluni imprenditori sovracompensati e a tutela del buon andamento dello specifico interesse pubblico nazionale (che si sarebbe invece concretizzato in danno nel caso di omessa correzione dei diversi fattori constatati e implicanti una modifica delle condizioni di mercato e delle previsioni stimate, per lo stato delle innovazioni tecnologiche, per l'accelerazione nella produzione, per l'anticipato raggiungimento delle quote)" (sentenza cit.).

In relazione all'art. 117, primo comma, Cost., le ragioni già indicate a proposito della mancata violazione del principio dell'affidamento di matrice Europea valgano anche per quello di matrice internazionale.

7.- Con il terzo motivo si assume la illegittimità costituzionale dell'art. 25, comma 9, del D.Lgs. n. 28 del 2011, per violazione degli articoli 2, 3, 41, 76, 97 e 117 Cost.. Tale disposizione prevede che il "Terzo conto energia", il quale prevedeva le tariffe più incentivanti di durata ventennale si applica per gli impianti entrati in esercizio al 31 dicembre 2010 e fino al 31 dicembre 2013. In particolare, si assume che tale disciplina, riducendo il periodo di valenza del terzo conto energia ed escludendo coloro che entro il 31 dicembre 2010 avessero presentato la domanda del titolo abilitativo e non siano ancora entrati in esercizio, si porrebbe in contrasto con tutte le norme costituzionali evocate.

Il motivo non è fondato.

La disposizione manifesta l'esercizio di un potere discrezionale del legislatore che, per le ragioni già esposte, appare essere stato esercitato in maniera ragionevole senza ledere l'affidamento degli operatori economici.

8.- Con ulteriore motivo si fa genericamente riferimento all'"integrale riproposizione di tutti i vizi del decreto ministeriale".

Il motivo è inammissibile.

La riproposizione dei motivi presuppone che gli stessi vengano specificamente riproposti, non bastando un mero rinvio di natura generica alle altre censure che si assume essere state "eroneamente vagliate dal primo giudice al capo "E" della sentenza".

9.- Con altra censura si chiede la condanna dell'amministrazione al risarcimento del danno per la mancata conclusione del procedimento nei termini previsti.

Il motivo non è fondato.

L'art. 2-bis l. 7 agosto 1990 n. 241 prevede che pubbliche amministrazioni sono tenute "al risarcimento del danno ingiusto, cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento".

Questo Consiglio di Stato ha già avuto modo di affermare che "l'ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi "iuris tantum", in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell'adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) " (Cons. Stato, IV, 22 maggio 2014, n. 2638).

Nella fattispecie in esame, l'appellante non ha dimostrato la presenza di alcuno dei predetti elementi costitutivi dell'illecito, limitandosi a dedurre genericamente la violazione dei termini procedimentali.

10.- Il rigetto dei motivi esaminati rende non necessario pronunciarsi anche sul primo motivo, con cui l'appellante assume l'erroneità della sentenza, per motivazione carente, generica e illogica, nella parte in cui non ha ritenuto che la nuova disciplina dettata dal "Quarto conto energia" abbia efficacia retroattiva. Si è esposto come anche a volere ritenere che detta normativa abbia efficacia retroattiva in ogni caso non sussistono le violazioni Europee e costituzionali sopra indicate.

11.- La natura complesse delle questioni che sono state esaminate da questo Consiglio di Stato con decisioni non note al momento della proposizione dell'appello, giustifica l'integrale compensazione tra le parti delle spese anche del presente grado di giudizio.

 

P.Q.M.

 

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:

a) rigetta l'appello proposto con il ricorso indicato in epigrafe;

b) dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

OGGETTO DELLA SENTENZA

Da un lato, l’installazione di nuovi impianti di energia rinnovabile favorisce la produzione di energia ‘pulita’ così da tutelare l’ambiente ma, dall’altro, la costruzione di tali impianti può entrare in contrasto con valori di evidente rilievo costituzionale interno. Per tale motivo, ogni Stato può (e deve) bilanciare l’interesse alla promozione della produzione di energia pulita con la salvaguardia dei detti valori costituzionali.

 

PERCORSO ARGOMENTATIVO

Un consorzio che si occupa di impianti di produzione di energia di fonti rinnovabili. Le varie società che lo costituiscono hanno presentato, nel corso del 2010 e sino al marzo 2011, istanze per ottenere l’autorizzazione per la realizzazione di impianti solari su terreni agricoli.

Al momento della presentazione delle domande, le dette società avrebbero beneficiato delle tariffe incentivanti, per la durata di venti anni, senza limitazioni in ordine alla potenza nominale degli impianti e alla superficie utilizzabile, in virtù del c.d. “Terzo conto energia”.

In questo periodo è stato introdotto il c.d. “Quarto conto energia” che,  con valenza retroattiva, avrebbe ridotto sia la possibilità di sfruttare i terreni agricoli per la produzione di energia elettrica da impianti fotovoltaici sia il limite massimo di potenza nominale per impianto.

Il Consorzio ha così impugnato il Decreto Ministeriale interessato e la questione, dopo essere stata respinta dal Tribunale amministrativo regionale, giungeva al Consiglio di Stato che rigettava l’appello reputandolo infondato.

Si legge in motivazione: “Deve rilevarsi che questa direttiva (La direttiva 23 aprile 2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio, n. 2009/28/CE) ha imposto agli Stati membri di ridurre gli ostacoli all'aumento della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, anche razionalizzando ed accelerando le procedure amministrative, ma non ha escluso che siano contemperati, dagli Stati membri, l'interesse alla promozione della produzione energetica, nelle forme indicate, con la salvaguardia di altri valori di evidente rilievo costituzionale interno”.

Sulla presunta violazione del principio del legittimo affidamento da parte del “Quarto conto energia” osserva il Consiglio: “In relazione all'asserita violazione del legittimo affidamento, la direttiva in esame "prescrive sì ai regolatori dei singoli Paesi di "creare certezza per gli investitori", ma in funzione degli obiettivi nazionali obbligatori e non della modulazione delle misure di sostegno" .

D'altronde, "gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell'ambito del potere discrezionale delle autorità nazionali".

Pertanto, secondo il Consiglio, rigetta l’appello proposto e, dato atto della natura complessa delle questioni affrontate, compensa le spese.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Il tema delle fonti di energia rinnovabili è da tempo ormai al centro del dibattito pubblico interno ed europeo, in quanto le necessità di tutela ambientale dettate in Costituzione e nei Trattati sono divenute stringenti per qualunque livello territoriale di governo. Nella prospettiva del nostro ordinamento, però, va rilevato che in talune occasioni l’utilizzo di questo tipo di fonti, pur a difesa dell’ambiente, può intrecciarsi problematicamente con un altro principio costituzionale, come quello della tutela paesaggistica.

I principi implicati sono fondamentalmente tre: la tutela del paesaggio, la tutela dell’ambiente e la tutela dell’iniziativa economica privata.

Il principio della tutela ambientale ha trovato riconoscimento, all’interno della nostra Carta Costituzionale solo attraverso l’attività esegetica della Corte Costituzionale che rinvenuto nell’art. 9 Cost. il fondamento di diritto positivo su cui giustificare la tutela costituzionale dell’ambiente.

Si è, dunque, individuata la necessità di proteggere la natura in quanto tale per garantire un ambiente sano e assicurare un ambiente salubre a favore di una migliore qualità della vita delle persone.

Il valore paesaggistico, al contrario di quello ambientale, è stato da subito previsto nella nostra Carta costituzionale, in particolare all’interno dei principi fondamentali.

Entrambi i richiamati principi esprimono chiaramente la convergenza che di solito si realizza due principi

costituzionali. Al riguardo, il Consiglio di Stato,  nell’Adunanza Plenaria n. 9/2001, ha affermato “mediante la tutela del paesaggio e l’imposizione dei vincoli paesistici si salvaguarda l’ambiente”.

Ciò nonostante, nel caso in esame, è possibile una loro collisione.

Infatti, da un lato, l’installazione di nuovi impianti di energia rinnovabile favorisce la produzione di energia ‘pulita’ così da tutelare l’ambiente ma, dall’altro, la costruzione di tali impianti può deturpare il paesaggio.

Sotto il profilo costituzionale la soluzione del problema è da rinvenire in un ragionevole bilanciamento tra i due diversi principi.

Il bilanciamento, com’è noto, richiede che i principi costituzionali in tensione siano ristretti o dall’autorità giudiziaria o dal legislatore soltanto nella misura strettamente necessaria alla realizzazione di un interesse costituzionalmente rilevante.

Detto bilanciamento, appunto dovrebbe avvenire in primo luogo in sede legislativa in quanto è il Parlamento l’organo più idoneo per la sua legittimazione democratica a ponderare i principi costituzionali nell’attuazione dell’indirizzo politico. Ed è per tali motivi che, nonostante la grande sensibilità dell’Unione europea verso le tematiche delle energie rinnovabili e la spinta della stessa verso la loro diffusione, il Legislatore interno ha il compito di ridurre gli ostacoli all'aumento della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, anche razionalizzando ed accelerando le procedure amministrative, ma deve ponderare il tutto con la salvaguardia di altri valori di evidente rilievo costituzionale interno.

Alla luce delle motivazioni innanzi esposte, il ricorso proposto avverso la sentenza del T.A.R. veniva respinto dal Consiglio di Stato.

Tag: energie rinovabilitutel del paesaggio
Dike Giuridica Editrice s.r.l. - P.I.: 09247421002
Via Raffaele Paolucci, 59 - 00152 ROMA
Copyright 2012 - 2021