Sussiste la giurisdizione del G.O. in caso di risarcimento dei danni derivanti dall’adozione di un provvedimento illegittimo da parte di un funzionario in proprio

Corte di Cassazione, Sezioni Unite, ordinanza 3 ottobre 2016, n.19677

L'art. 103 Cost. non consente di ritenere che il giudice amministrativo possa conoscere di controversie di cui non sia parte una P.A., o soggetti ad essa equiparati, sicché la pretesa risarcitoria avanzata nei confronti del funzionario in proprio, cui si imputi l'adozione del provvedimento illegittimo, va proposta dinanzi al giudice ordinario.

Il profilo della giurisdizione amministrativa in questi termini trova conferma nel codice del processo amministrativo, atteso che l'art. 7, comma 1, c.p.a., nell'individuare la giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie, di diritti soggettivi, riferisce tali controversie a forme di esercizio del potere, considerate siccome poste in essere da "pubbliche amministrazioni": tale precisazione evidenzia che la controversia riguarda quelle forme di esercizio del potere in quanto poste in essere dall'Amministrazione, il che non lascia dubbi sul fatto che soggettivamente la controversia esige che una delle parti sia la pubblica amministrazione e l'altra il soggetto che faccia la questione sull'interesse legittimo o sul diritto soggettivo. Ciò fuga il dubbio che la controversia possa riguardare la lesione di interessi legittimi o di diritti soggettivi fra tale soggetto e colui che agisca per l'Amministrazione con nesso di rappresentanza organica.

 

 

 

Omissis…

§4. L'istanza di regolamento preventivo dev'essere decisa con l'affermazione della giurisdizione del giudice ordinario.

A seguito dell'evoluzione del riparto di giurisdizione iniziata con il d.lgs. n. 80 del 1998 e, quindi, consolidatasi con la 1. n. 205 del 2000 e l'assetto emerso dalla sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale, nonché dalla n. 191 del 2006, queste Sezioni Unite, proprio nell'ordinanza n. 13659 del 2006, di fronte all'estensione dell'àmbito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alle pretese risarcitorie da lesione di interessi legittimi e all'estensione della giurisdizione esclusiva con la conseguente attrazione ad essa anche delle pretese risarcitorie da lesione di diritti soggettivi, hanno affermato il principio di diritto secondo cui l'art. 103 Cost. non consente di ritenere che il giudice amministrativo possa conoscere di controversie di cui non sia parte una P.A., o soggetti ad essa equiparati, sicché la pretesa risarcitoria avanzata nei confronti del funzionario in proprio, cui si imputi l'adozione del provvedimento illegittimo, va proposta dinanzi al giudice ordinario.

Come emerge dalla motivazione della decisione, l'affermazione delle ragioni, per cui non è dato ipotizzare la sussistenza della giurisdizione amministrativa rispetto a pretese risarcitorie contro dipendenti pubblici, fu di assoluta chiarezza, sicché non si comprende come la resistente Pompa ne abbia dubitato.

Successivamente il principio di diritto espresso dalla decisione del 2006 è stato confermato da Cass. sez. un. n. 5914 del 2008. Di seguito si registrano nei medesimi sensi Cass. sez. un. nn. 11932 del 2010 e 5408 del 2014.

§4.1. Nella specie la causa petendi dell'azione risarcitoria esercitata dalla ricorrente contro i funzionari pubblici trae titolo dal loro agire nell'esercizio delle loro funzioni e la questione del se in tale agire essi siano ricaduti in responsabilità secondo la lege aquilia, ledendo posizioni di diritto soggettivo o di interesse legittimo della ricorrente sì da dare origine a responsabilità è una questione che, non inerendo alla responsabilità della Pubblica Amministrazione per cui essi hanno agito (rompendo o meno il c.d. rapporto organico), non può rientrare né nella giurisdizione del giudice amministrativo riguardo alla tutela della lesione degli interessi legittimi estesa al profilo risarcitorio né nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo estesa anche ai diritti soggettivi e, quindi, estesa anche al profilo risarcitorio.

Presupposto della giurisdizione amministrativa secondo la Carta costituzionale è, infatti, che la tutela giurisdizionale coinvolgente le situazioni giuridiche nella giurisdizione di legittimità ed in quella esclusiva debba avere luogo con la partecipazione in posizione attiva o passiva della pubblica amministrazione del soggetto che, pur non facendo parte dell'apparato organizzatorio di essa, eserciti le attribuzioni dell'Amministrazione, così ponendosi come pubblica amministrazione in senso oggettivo.

§4.2. Rilevano le Sezioni Unite che il profilo della giurisdizione amministrativa in questi termini trova conferma nel codice del processo amministrativo, atteso che, come del resto ha rimarcato la ricorrente, l'art. 7, comma 1, nell'individuare la giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie, di diritti soggettivi, riferisce tali controversie a «l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo» e le dice «riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni>>.

Il riferimento al potere amministrativo, potrebbe, per la verità suggerire che il legislatore abbia voluto riferirsi anche alle controversie in cui tale potere venga in discussione in quanto esercitato dai soggetti all'Amministrazione legati da rapporto organico, cioè considerandosi il solo dato che il loro agire si è esplicato formalmente come espressione del potere amministrativo.

Tuttavia, questo suggerimento è subito contraddetto, in modo decisivo, dalla successiva precisazione che le forme dell'esercizio del potere specificamente indicate sono considerate siccome poste in essere da 'pubbliche amministrazioni': tale precisazione evidenzia in modo indubitabile che la controversia riguarda quelle forme di esercizio del potere in quanto poste in essere dall'Amministrazione, il che non lascia dubbi sul fatto che soggettivamente la controversia esige che una delle parti sia la pubblica amministrazione e l'altra il soggetto che faccia la questione sull'interesse legittimo o sul diritto soggettivo.

Il dubbio sulla possibilità che la controversia possa riguardare la lesione di interessi legittimi o di diritti soggettivi fra tale soggetto e colui che agisca per l'Amministrazione con nesso di rappresentanza organica è, pertanto, chiaramente fugato.

Lo è ancora di più quando si legge il comma 2 dello stesso articolo, là dove esso proclama che «per pubbliche amministrazioni, ai fini del presente codice, si intendono anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo»: è nuovamente palese che ci si riferisce al profilo oggettivo della pubblica amministrazione o di chi ad essa è equiparato.

V'è da notare, in fine, che il catalogo delle ipotesi di giurisdizione esclusiva di cui all'art. 133 del c.p.a. a sua volta, quando nelle varie sue previsioni non pone in evidenza il riferimento alla pubblica amministrazione dell'ipotesi di giurisdizione esclusiva, va inteso necessariamente al lume di quanto emerge dell'art. 7 nei sensi poco sopra indicati.

§5. Dev'essere, dunque, dichiarata la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria sulla controversia. La decisione sulle spese del giudizio di regolamento è rimessa al giudice davanti al quale il processo proseguirà.

P. Q. M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cui rimette la decisione sulle spese del giudizio di regolamento.

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

OGGETTO DELLA SENTENZA

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite è stata chiamata a decidere sul regolamento di giurisdizione in tema di domanda risarcitoria per l’adozione di un provvedimento illegittimo di un funzionario in proprio.

PERCORSO ARGOMENTATIVO

La pronuncia de qua ribadisce il principio secondo cui, di fronte all'estensione dell'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alle pretese risarcitorie da lesione di interessi legittimi e all'estensione della giurisdizione esclusiva con la conseguente attrazione ad essa anche delle pretese risarcitorie da lesione di diritti soggettivi, il G.A. non può comunque conoscere di controversie di cui non sia parte una P.A. ovvero soggetti ad essa equiparati (che esplicano l’esercizio di un potere amministrativo).

Questo principio peraltro trova fondamento costituzionale all’art. 103 Cost., come interpretato da due storiche pronunce della Corte Cost. n. 204 del 2004 e 191 del 2006, nonché nella giurisprudenza maggioritaria alla luce del nuovo codice del processo amministrativo.

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione infatti precisano che “presupposto della giurisdizione amministrativa secondo la Carta costituzionale è che la tutela giurisdizionale coinvolgente le situazioni giuridiche nella giurisdizione di legittimità ed in quella esclusiva debba avere luogo con la partecipazione in posizione attiva o passiva della pubblica amministrazione del soggetto che, pur non facendo parte dell'apparato organizzatorio di essa, eserciti le attribuzioni dell'Amministrazione, così ponendosi come pubblica amministrazione in senso oggettivo”.

Ciò peraltro è confermato dall’art. 7 d.lgs. 104 del 2010 che, al comma 1, stabilisce che “sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni” e, al comma 2, prevede che “per pubbliche amministrazioni, ai fini del presente codice, si intendono anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo”.

Pertanto, risulta logica e coerente col sistema la conclusione a cui giunge la Suprema Corte, secondo cui la pretesa risarcitoria avanzata nei confronti del funzionario in proprio, che ha adottato un provvedimento illegittimo, va proposta dinanzi al G.O.

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

In conclusione, la pronuncia in commento appare in linea con l’orientamento giurisprudenziale della Corte di Cassazione maggioritario e successivo alle pronunce della Corte Costituzionale n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006 (Cass. sez. un. n. 5914 del 2008. Di seguito si registrano nei medesimi sensi Cass. sez. un. nn. 11932 del 2010 e 5408 del 2014).

Infatti, con le succitate pronunce la Consulta ha ribadito il ruolo primario del criterio di riparto fondato sulla consistenza delle posizioni giuridiche azionate in giudizio, individuando l'esistenza di determinati limiti costituzionali alla discrezionalità del legislatore nell'individuazione delle materie oggetto di giurisdizione esclusiva, tenuto conto che l’art. 103, comma 1, Cost. nello stabilire che le materie attribuite alla giurisdizione esclusiva del G.A. devono essere “particolari” rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità, intende affermare che esse devono partecipare alla loro medesima natura, che è contrassegnata dalla circostanza che la P.A. agisca come Autorità.

 

 

 

Tag: provvedimento illegittimo della P.A.riparto di giurisdizionerisarcimento del danno
Dike Giuridica Editrice s.r.l. - P.I.: 09247421002
Via Raffaele Paolucci, 59 - 00152 ROMA
Copyright 2012 - 2020